Bijlagen De rol van kostenbatenanalyse in de besluitvorming December 2008
Bijlage 1 Overzicht KBA’s
............................................................................... Deze bijlage geeft een overzicht van de gebruikte KBA’s bij de analyses in dit rapport. Het KiM heeft de resultaten van de KBA (overigens exclusief niet in geld uitgedrukte posten) overgenomen uit de afzonderlijke rapporten zonder nadere controle. We doen hiermee derhalve geen uitspraken over de kwaliteit van de KBA’s. Alle resultaten zijn in het oorspronkelijke prijspeil gepresenteerd, diverse KBA’s hebben tevens andere discontovoeten gehanteerd. De bedragen zijn gepresenteerd in miljoenen euro’s, tenzij anders vermeld. OV
Jaar
Omschrijving
KBA-saldo
Baten/Kosten verhouding
HSL-Oost
CPB (2000)
Hoge snelheidslijn Amsterdam - Duitse grens
Hanzelijn
NEI (2001a)
Spoorlijn Lelystad - Zwolle
Rondje Randstad
NEI (2001)
Aanleg spoorverbinding (conventioneel, HSL,
IJzeren Rijn
NEA & UFSIA
Reactiveren railinfrastructuur in Limburg tbv
(2001)
goederenspoorlijn Antwerpen-Duitsland.
Spoorlijn Utrecht –
NEA e.a.
Benutting spoorlijn Utrecht - Arnhem: 11 i.p.v.
Arnhem
(2001)
9 treinen/uur; 140 km/h
ROBEL
Ecorys (2002)
Verbetering spoor tbv. goederenvervoer tussen
-1,4 à -3,1 mld
-
Fase besluitvorming Verkenning
Internat.
Randstad?
Hoogte
Besluit
investeringa
Verbinding Ja
Deels
1,4 – 2,6 mld
No go
-59
0
Planstudie
Nee
Nee
+/- 600
Go
-0,6 à -5,5 mld
-
Verkenning
Nee
Ja
4,3 – 8,2 mld
No go
-157 à -546
-
Ja
nee
120-372
Go Go
MZB) tussen de vier grote steden
-700 à 92
0
Verkenning
Ja
Nee
54 mln – 1,1
-0,5 à 0,2
0
Eerste
Ja
deels
0,9-1,0
No go
Nee
Deels
3,5 à 7,9 mld
No go
mld
Rotterdam en Antwerpen Zuiderzeelijn
Ecorys (2006)
Hoge snelheids OV verbinding Amsterdam –
Eerste verkenning
verkenning -3,2 à -8,5 mld
-
Groningen, variërend van bestaand spoor,
Tbv Structuurvisie
Superbus en MZB OV-SAAL
Ecorys (2008)
No-regret spoor Schiphol - A’dam- Almere –
-72
-
Verkenning
Nee
Ja
295
Go
-81 à –388
-
Verkenning
Nee
Ja
141 à 481
Go
Lelystad Partieel viersporige Flevolijn in Almere
2
Ecorys (2008)
Additionele investeringen tov no regret maatregelen
Bijlagen de rol van KBA bij besluitvorming
Wegen
Jaar
A2 Holendrecht-
RWS (2005)
Oudenrijn
Omschrijving
Verbreding weg naar 2x5 (na uitvoering
KBA-saldo b
Baten/Kosten
Fase
Internat.
verhouding
besluitvorming
Verbinding
Randstad
Hoogte
Besluit
Nb
+
Planstudie
Nee
Ja
45
Go
-0,6 à -2,2 mld
-
Verkenning Rijk
Nee
Ja
260 - 939
No go
Planstudie
Nee
Nee
304-421
Go2
investering
2x4)
Botlekverbinding
Ecorys (2005)
Aanleg tweede tunnel ipv. brug
en Regio Ondertunneling A2
Ecorys (2006b)
Aanleg van een tunnel onder Maastricht
A4 Delft-Schiedam
Ecorys (2006d)
Doortrekken A15
Ecorys (2006e)
Maastricht
123 à 211
+
Doortrekking A4
40 à 605
+
MiT verkenning
Nee
Ja
120 - 620
Go
Doortrekken A15 van knooppunt Ressen
50 à 87
+
MiT verkenning
Nee
Nee
297-330
Go
-3 à -12
-
Keuze varianten
Nee
Nee
6 - 15
Go
-2,1 à 0,9 mld
0
1e fase
Nee
Ja
1,3 – 3,1 mld
Go
tbv. de A2
(basisoptie)
naar de A12
N50, Ramspolbrug
AVV (2006)
Planstudie Schiphol-
Decisio (2007)
Amsterdam-Almere
Effecten ander type brug Nieuwe verbinding verbreden A6-A1-A10
Planstudie
Oost-A9 of alleen A6-A1-A10
1.
Gebaseerd op Decisio, 2006 (op ci.).
2.
Dit is een project waarbij integrale projectontwikkeling, procedurele vervlechting en innovatieve aanbesteding (vroegtijdig betrekken markt) wordt toegepast. De planstudiefase is daarom nog niet afgerond. Dit gebeurt pas als ook de contracten met de markt voor de realisatie zijn afgesloten. Aangezien hiermee doorgegaan is na afronden van de KBA, interpreteren we dit als een go beslissing.
Vaarwegen/
Jaar
Omschrijving
KBA-saldo b
Baten/Kosten
Fase
Internat.
verhouding
besluitvorming
Verbinding
-1 à 2
0
MIT verkenning
Nee
Nee
binnenvaart Burg. Delenkanaal
Decisio (2001)
Vergroten capaciteit kanaal, sluizen en
Randstad?
Hoogte
Besluit
investering 4 - 20
Go
bruggen Meppelerdiep
Decisio (2001)
Tweede keersluis of nieuwe schutsluis
De Zaan
Decisio (2001)
Vergroten capaciteit vaarweg, sluizen en
Lekkanaal
AVV (2004a)
Twenthe-Mittelland
AVV (2004)
-11 à 2
0
MIT verkenning
Nee
Nee
19 - 33
Go
-27 à -69
-
MIT verkenning
Nee
Ja
42 - 82
Go
-14 à -37
-
Tracé/Mer studie
Nee
Nee
65-80
Go1
-237 à -254
-
Verkenning
Ja
Nee
320-470
No go
-31 à -88
-
Tbv besluit Rijk
Nee
Nee
336
Go
bruggen Uitbreiden Prinses Beatrix sluis, verdiepen Lekkanaal kanaal
Verbinding tussen Twente- en
nut en noodzaak
Mittellandkanaal DLD
Zuid-Willemsvaart
3
Min. VenW
Verbreden sluizen of omleggen kanaal bij
(2006)
Den Bosch
1.
De realisatie is uitgesteld in verband met herprioritering van het MIT
2.
Er is geen formeel no go besluit gevallen. De Raad van State heeft het project echter tegengehouden, waarna het niet meer opnieuw is uitgewerkt.
Bijlagen de rol van KBA bij besluitvorming
Havens/zeevaart
Jaar
Omschrijving
KBA-saldo b
Baten/Kosten
Fase
Internat.
verhouding
besluitvorming
Verbinding
Randstad?
Hoogte
Besluit
investering
2e Maasvlakte
CPB e.a. (2002) Uitbreiding Rotterdamse haven
-200 à 800
0
Tbv PKB
Ja
ja
> 1 mld
Go
Sluis Terneuzen
KPMG (2002)
Pre-verkenning Tweede Sluis bij Terneuzen
0,6 à 1 mld
+1
Eerste
Ja
Nee
0,8 – 1,8 mld
Go
Schelde
CPB (2004)
Verdieping Schelde naar Antwerpen
1,0 à 2,3 mld
+ (Europa)5
Ja
Nee
300-400
Go
Zeetoegang IJmuiden
SEO (2004)
Verbreding sluis
Basculebruggen
AVV (2005)
Vervanging huidige bruggen door
verkenning (Europa)
Terneuzen Ecorys (2006c)
Realisatie containerterminal bij Vlissingen
Container Terminal
-
Verkenning
Ja
ja
520
No go4
-12 à -21
-
Eerste
Ja
Nee
32
Go2
Ja
nee
284
Go
verkenning 12 à 112
+
Herziening Streekplan
1.
Nederland en Vlaanderen samen.
2.
Er worden andere (goedkopere) bruggen aangelegd dan in de MKBA is aangenomen. Een deel wordt door Vlaanderen gefinancierd.
3.
Het betreft de variant ‘Grote Sluis’. In het rapport staan ook een hele serie alternatieven met overigens alle een negatieve b/k-verhouding.
4.
Inmiddels is een nieuwe MiT verkenning opgestart.
5.
De studie berekent ook baten voor Nederland. Als alle kosten door Nederland gedragen worden (hetgeen niet zo is), zou de baten/kosten verhouding tussen de 1,1 en 1,9 liggen.
4
besluitvorming
-2493
Basculebruggen (voorkomen aanvaringen)
Westerschelde
Tbv.
Bijlagen de rol van KBA bij besluitvorming
Water
Jaar
Noodoverloopgebieden
Ecorys (2002a)
Rijn
Omschrijving
Aanwijzen noodoverloopgebieden Rijn en
KBA-saldo b
Rijn: -173 à -144
Baten/Kosten
Fase
Internat.
verhouding
besluitvorming
Verbinding
Tbv advies
Nee
Nee
397-580
No go
Nee
Deels
200-700
Go
Tbv PKB
Nee
Deels
-
Go1
Tbv. beslissing
nee
deels
7,3 - 22,4
Go2
Nee
Nee
40-110
Go
Nee
Nee
400-404
Go
-
Maas nav advies Commissie Luteijn. Bij de
Randstad?
Hoogte
Besluit
investering
Commissie
Rijn heeft dit geleid tot een besluit. KKBA Waterbodems
Min VenW
Wegwerken achterstanden baggeren +
(2004)
saneren waterbodems
Ruimte voor de rivier
CPB (2005)
Bepaling optimum wb. Investeringen Geen
Kaderrichtlijn Water
Min VenW
Effecten invoering diverse varianten ter
(2006)
invulling (verplichte) EU-kaderrichtlijn
Decisio (2006)
Combinatie veiligheid en integrale
saldo.
Waterdunen (deel zwakke schakel West-
gebiedsontwikkeling bij de Jong- en Oud-
Zeeuws Vlaanderen)
Breskenspolder.
Wierringerrandmeer
W & B (2006) SEO (2006a)
Noordwijk
+
Afweging tussen alternatieven om duinen
Tbv besluitvorming
Nvt
Nvt
-5,6 à -17,4
0
(gefaseerd)
type maatr. Tbv.
mld
besluitvorming -27 à 18
0
145 à 152
+
Effectrapportage
0à5
+
Planstudie
Nee
Ja
8-15
Go
-16 à -68
-
Planstudie
Nee
Ja
50-62
Go
Aanleg van een ‘randmeer’ rond het voormalige eiland Wieringen.
Zwakke Schakel
100 à 300
Tbv. Integrale
bij Noordwijk te versterken.
Zwakke Schakel Scheveningen 3
SEO (2008)
Combinatie kustversterking en integrale gebiedsontwikkeling
1.
Deze KBA heeft geen saldo bepaald, maar wel aangetoond dat een maatregelpakket maatschappelijk rendabel is. De KBA is gebruikt om het pakket te optimaliseren.
2.
De KBA wordt gebruikt om keuzen tussen typen maatregelen te maken. Het project zelf is verplicht vanwege de Europese regelgeving.
3.
Er zijn van alle zeven ‘Zwakke Schakels’ waarover reeds is besloten, KBA’s gemaakt. Deze hebben tot doel de keuze voor een voorkeursalternatief te ondersteunen en dienen niet ter ondersteuning van de beslissing al dan niet door te gaan met het project. Bij de overige vijf KBA’s is ervoor gekozen om daarom niet de veiligheidseffecten mee te nemen, omdat die niet verschillen tussen de alternatieven. In de KBA’s van Noordwijk en Scheveningen zijn deze wel meegenomen. Daarom presenteren we alleen deze twee.
5
Bijlagen de rol van KBA bij besluitvorming
Lokaal/regionale
Jaar
Omschrijving
KBA-saldo
Baten/Kosten
Fase
Internat.
verhouding
besluitvorming
Verbinding
112
+
Planstudie
Nee
Ja
189
Go
-2 à -98
-
Ikv alternatieven
Nee
Nee
12 - 116
Go
Nee
Ja
Rijk: 179
Go
Nee
Ja
411-445
Go
Randstad?
projecten RijnGouweLijn-Oost
Ecorys & Porail
Light Rail Gouda - Leiden
Randstad?
Hoogte
Besluit
investeringa
(2003) Kolibri
Ecorys (2006a)
Tram, verbetering spoorlijnen rond Groningen en/of HOV bussen
20021
N201
Zuiderzeelijn
Omleggen en verbreden N201 bij Schiphol.
0
0
Verkenning Rijk en regio
Trekvliettracé
Decisio (2007a) Aanleg boortunnel tussen knooppunt
-49 à -119
-
Ypenburg en centrale zone Den Haag. 1.
Regionale verkenning
Obv Decisio, 2007. De KBA is uitgevoerd door ECORYS
Divers
Jaar
Omschrijving
MTC Valburg
TNO (2001)
Aanleg goederenterminal bij Valburg
750 ha natuur en
NEI & RIVM
Project in het kader van PMR – ter
groen
(2001)
compensatie van Maasvlakte II
Uitbreiding Schiphol
CPB (2002)
Aanleg 6e en evt. 7e start- en landingsbaan
Snelheidsverlaging
AVV (2005a)
Diverse varianten van snelheidsverlaging
KBA-saldo b
Baten/Kosten
Fase
Internat.
verhouding
besluitvorming
Verbinding
Hoogte
Besluit
Ca. -280
-
Verkenning
Nee
Nee
700
No go2
-40 à -128
-
Tbv PKB
Nee
Ja
245 - 267
Go
0,2 à 9,1 mld
+
Eerste
Ja
Ja
01
No go
-1 à -254
-
Nee
ja
4-53
Go
investering
verkenning Ring Grote Steden
Eerste verkenning
naar 80 km/u en al dan niet compact rijden (meer rijstroken)
Chipkaart
Hypercube
Invoering landelijke chipkaart
40 à 860
+
Eindfase
Nee
Deels
Nvt
Go
9,0 à 11,2 mld
+
Tbv besluit
Nee
Deels
2,0 mld
Go
(2006) Anders betalen voor mobiliteit
Analyse van invoering kilometerprijs en (deels) afschaffen vaste belastingen.
1.
6
Ecorys (2007)
Het betreft een investering door de luchtvaartsector, niet van de overheid.
Bijlagen de rol van KBA bij besluitvorming
eerste stap
Bijlagen 2 Uitwerking cases
............................................................................... In deze bijlage werken we de cases meer uitgebreid uit. Het is hierbij nadrukkelijk niet de bedoeling en detail processen en samenhangen in beeld te brengen, maar om een gevoel te krijgen voor de rol van de KBA. De case studies zijn gebaseerd op enkele gesprekken met betrokken beleidsambtenaren (zie Bijlage 3) en beperkt desk research.
B2.1 Verdieping Schelde Het project In 1995 is een verdrag gesloten is over de tweede verdieping van de Schelde. Vanaf 1999 wordt gewerkt aan een derde verdieping van de Schelde om zo de haven van Antwerpen beter bereikbaar te maken. Tegelijkertijd wordt de natuur door het project sterk verbeterd, onder andere door het ontpolderen van gebieden. Het project en proces zijn onder andere beschreven door het Ruimtelijk Planbureau (RPB, 2007). De studies worden verricht door de Vlaams-Nederlandse projectorganisatie Proses. Uitgangspunt om tot besluitvorming te komen in een dergelijk complex grensoverschrijdend project is om aan joint fact finding te doen: gezamenlijk zoveel mogelijk kennis vergaren, om zo tot gezamenlijke inzichten te komen. Op basis hiervan volgt dan besluitvorming. Er wordt uiteindelijk in 2005 een verdrag gesloten over de verdieping en natuurontwikkeling. Tegelijkertijd worden drie andere verdragen getekend. Deze hebben betrekking op het nautisch beheer, de loodsgelden en afspraken over de beleidsvorming en het beheer. In juli 2008 heeft de Eerste Kamer de verdragen goedgekeurd. De KBA De KBA wordt uitgevoerd door het CPB en het Belgische VITO. De overkoepelende KBA wordt op Europees niveau uitgevoerd, oftewel voor Nederland en Vlaanderen samen. De uitkomst is zeer positief met een KBA saldo van 1,0-2,3 miljard euro en een batenkostenverhouding van 4-8. Ongeveer een derde van de baten valt in Nederland, tweederde in Vlaanderen. Tijdens de uitvoering zijn er veel methodische discussies, met name met Vlaanderen aangezien hier een andere KBA methodiek wordt gebruikt. Ook is er een zeker wantrouwen of deze Nederlandse methodiek wel neutraal is. Dit levert veel discussie op, maar is uiteindelijk breed geaccepteerd. De rol van de KBA In de uiteindelijke besluitvorming door de bestuurders speelt de KBA een kleine rol. Het betreft een ingewikkeld politiek pakket besluit, waar
7
Bijlagen de rol van KBA bij besluitvorming
niet alleen de verschillende landen, maar ook regio’s (Zeeland bijvoorbeeld) veel waarde aan hechten. Er worden tegelijkertijd vier verdragen gesloten, waarbij diverse partijen tegengestelde belangen hebben. Het RPB suggereert ook een politieke koppeling met de tracékeuze van de HSL Zuid. Dat neemt niet weg, dat in het ambtelijke voortraject de KBA wel belangrijk is. Het proces van joint fact finding werkt goed om elkaar te leren kennen en tot gezamenlijke inzichten te komen. Voor Nederland is het verrassend dat zoveel baten binnen Nederland vallen, al gaat het marktaandeel van Rotterdam wel omlaag (ook een belangrijke beleidsvariabele). Het feit dat het CPB de analyse uitvoerde gaf de KBA in Nederland hierbij ook meer gezag. De KBA speelt geen rol bij de optimalisatie of keuze van te onderzoeken alternatieven. Conclusie De KBA is belangrijk om tot gezamenlijke inzichten te komen. In de uiteindelijke besluitvorming is de rol echter klein. Het betreft een pakket aan beslissingen (formeel en wellicht ook informeel) in een complexe bestuurlijke omgeving, waarbij de uitkomsten van de KBA nauwelijks meespeelt.
B2.2 MTC Valburg Achtergrond bij het project Het project beoogt een Multimodaal Transportcentrum (MTC) te ontwikkelen bij Valburg (tussen Arnhem en Nijmegen). Dit centrum wordt ontsloten door de Betuwelijn, de binnenvaart en de weg, en bestaat uit intermodale terminals, bedrijventerreinen en andere voorzieningen. Het project is een initiatief van de provincie Gelderland. Het Rijk heeft een voorlopige reservering gemaakt, mede om de regio mee te laten profiteren van de Betuwelijn. Het project wordt ontwikkeld door een projectorganisatie van de provincie en betrokken gemeenten. Het Rijk heeft zitting in de (hoogambtelijke) stuurgroep. In 2002 geeft de Raad van State aan dat het project niet voldoet aan de randvoorwaarden voor natuur en milieu, waardoor de plannen worden afgewezen. Hierna wordt besloten het project niet opnieuw te ontwikkelen. De KBA Het ministerie van VenW wil een KBA om de doelmatigheid van de gereserveerde rijksbijdrage te onderzoeken. De KBA wordt in 2001 uitgevoerd door TNO Inro. Dit is vrij kort na de publicatie van de OEI leidraad, waardoor er nog weinig ervaring is. De KBA levert dan ook veel inhoudelijke discussie op. De uitkomst van de KBA is negatief met een negatief KBA saldo van 280 miljoen euro en een baten-kostenverhouding van 0,6. De KBA toont met name regionale baten aan, die ten koste gaan van
8
Bijlagen de rol van KBA bij besluitvorming
activiteiten elders. Het CPB heeft bij de uitvoering enige technische adviezen gegeven, maar verder geen rol gespeeld. De rol van de KBA De negatieve uitkomst van de KBA komt onverwacht voor de regio, die hogere baten verwacht had. Naar aanleiding van de KBA resultaten zet het ministerie van VenW in op een geoptimaliseerd project. In de vervolgfase is voorzien om de KBA methodiek te gebruiken en zo aan te passen dat de rijksbijdrage doelmatiger kan worden besteed (en mogelijk verlaagd). In dezelfde periode wordt het project echter ingehaald door de politieke realiteit: na de gemeenteraadsverkiezingen komen in veel gemeenten nieuwe (meer links georiënteerde) colleges aan de macht. Hierdoor neemt in de regio de politieke steun voor het project sterk af. Na het besluit van de Raad van State wordt daarom besloten het project niet opnieuw te ontwikkelen. Bij dit besluit speelt de uitkomst van de KBA nauwelijks rol. Conclusie De KBA speelt een rol bij de discussie over de omvang dan wel vormgeving van het project. Ook wordt deze gebruikt om de doelmatigheid van de rijksbijdrage te toetsen. Er is in dit kader een verdere rol voor de KBA voorzien. Tegelijkertijd neemt echter de politieke steun voor het project in de regio af. Na een negatieve uitspraak van de Raad van State wordt besloten niet verder te gaan met het project.
B2.3 Doortrekken A15 (Ressen-Zevenaar) Achtergrond bij het project Het project heeft tot doel de A15, die nu ten zuiden van Arnhem ophoudt, door te trekken naar de A12 bij Zevenaar. Er is reeds veel materiaal uit de planstudie voor de Betuwelijn, waar ook het doortrekken van de A15 mee is onderzocht. Uit een netwerkanalyse van Rijkswaterstaat (RWS) blijkt dat het doortrekken een gunstig effect heeft op diverse rijkswegen. Dit is wel relatief duur ten opzichte van het verbreden van bestaande wegen. Tegelijkertijd is er echter een relatief positief effect op diverse regionale wegen. Hierom wordt een MiT verkenning gestart die door regio en Rijk (RWS) gezamenlijk wordt getrokken en waarbij wordt uitgegaan van een financiering (50-50) door beide partijen. Andere alternatieven zijn na de netwerkanalyse niet meer onderzocht. In november 2006 mondt het proces uit in een bestuursovereenkomst. Later wordt formeel besloten het project toe te laten in de planstudiefase1.
1
Overigens is naar aanleiding van de inspraak inmiddels besloten in de Planstudie ook het
verbreden van bestaande wegen als alternatief mee te nemen.
9
Bijlagen de rol van KBA bij besluitvorming
De KBA De KBA wordt uitgevoerd op aandringen van het Ministerie van VenW, in opdracht van de regio. Dit gebeurt parallel aan een financiële haalbaarheidsstudie. Deze moet aantonen in hoeverre het heffen van tol als gedeeltelijke invulling van de bijdrage van de regio aan het project realiseerbaar is. Het ministerie wil graag de onderbouwing dat het doortrekken maatschappelijk rendabel is, mede omdat er wordt ingezet op één alternatief. In de KBA is conform de rest van de MiT verkenning alleen het doortrekken van de A15 geanalyseerd. Wel is er een variant onderzocht die betrekking heeft op het al dan niet verbreden van een aansluitend stuk van de A12 (Zevenaar-Oud Dijk) en het A15 tracé Ressen-Valburg. Het CPB is niet betrokken bij de KBA. De KBA resulteert in een positief saldo. Wel blijkt het aanvullend verbreden van een deel van de A15 en A12 negatief uit de KBA te komen. De rol van de KBA Er is al vrij snel op bestuurlijk niveau de intentie om de A15 door te trekken. De KBA ondersteunt deze keuze, samen met de genoemde financiële haalbaarheidsstudie. De KBA is daarbij met name door de regio benut om het ministerie snel een beslissing te vragen. De vraag of een deel van de A15 en A12 ook moet worden verbreed, is doorgeschoven naar de planstudie. De KBA speelt hierbij dus ook geen rol. Conclusie De uitkomst van de KBA ondersteunt de reeds bestaande bestuurlijke voorkeur voor het doortrekken van de A15. Het nemen van het besluit wordt daarmee vergemakkelijkt, maar de KBA speelt geen doorslaggevende rol in de besluitvorming.
B2.4 Rijn-Gouwelijn-Oost Achtergrond bij het project Het project beoogt het openbaar vervoer tussen Gouda en Leiden (transferium A44) te verbeteren door de realisatie van een light railverbinding die zoveel mogelijk gebruik maakt van bestaand spoor. In de tweede fase is een verdere verbinding naar Noordwijk voorzien (Rijn-Gouwelijn-West). Rond 2002 is een projectorganisatie opgezet, die wordt getrokken door de provincie en waar ook gemeenten aan deelnamen. Prorail werkt mee in diverse werkgroepen en neemt deel aan de stuurgroep. Ook het ministerie van VenW heeft hier zitting in, maar is verder niet actief betrokken bij de uitwerking. In 2004 mondt het proces uit in een overeenkomst tussen regio en Rijk, waarbij de minister van VenW 140 miljoen euro voor het project toezegt. Inmiddels rijdt er als experiment
10
Bijlagen de rol van KBA bij besluitvorming
een light rail tussen Gouda en Alphen aan de Rijn en wordt er gewerkt aan het spoor tussen Alphen en Leiden Lammerschans. De KBA De projectorganisatie acht een KBA noodzakelijk om het Rijk te overtuigen van de doelmatigheid van het project. De KBA wordt uitgevoerd door Prorail en Ecorys. Hierbij wordt aangehaakt bij de zogeheten ‘LIBRA business case’ systematiek die door Prorail is ontwikkeld voor light rail projecten. Een KBA maakt hiervan een integraal onderdeel uit. De KBA wordt zowel op regionaal als nationaal niveau uitgevoerd. De uitkomst van de KBA is positief op beide niveaus. De analyse is niet of nauwelijks gebruikt om het ontwerp aan te passen of te optimaliseren. Reeds in een vroeg stadium is hierover overeenstemming met de gemeenten, ook in samenhang met de financiële bijdragen van gemeenten. Er is weinig discussie gevoerd over de inhoud van de KBA. Er is geen toets geweest van CPB of andere partijen. De rol van de KBA In de regio is de KBA met name gebruikt op ad hoc basis. Als er discussies ontstonden bij gemeenten of belangengroepen is de KBA gebruikt om de zin en onzin van genoemde effecten/argumenten te onderbouwen. Ook in de Provinciale Staten is de positieve KBA gebruikt als argument voor de realisatie van de Rijn-Gouwelijn. De belangrijkste rol heeft de KBA gespeeld om het ministerie van VenW te overtuigen van nut en noodzaak van het project. Bij VenW stuit het project inhoudelijk gezien op nogal wat scepsis, hoewel op bestuurlijk niveau de contacten vanaf het begin goed waren. De KBA heeft zo dus met name een rol gespeeld in het inhoudelijk overtuigen van het ministerie. Conclusie De KBA is benut om de zin en onzin van argumenten die naar voren kwamen bij discussies in de regio te onderbouwen. Het belangrijkst is de KBA echter voor het inhoudelijk overtuigen van het Rijk van nut en noodzaak van het project.
B2.5 Basculebruggen Terneuzen Achtergrond bij het project De Basculebruggen in de toegang naar de haven van Gent leiden tot een omslachtige en tijdrovende schutcyclus voor autoschepen. De bruggen hangen als ze open zijn schuin boven de sluiskolk. Als er geen maatregelen worden genomen, kunnen hoge autoschepen ertegenaan varen. De procedures om dit te voorkomen zijn relatief duur en tijdrovend. Vlaanderen wil daarom deze bruggen vervangen door zogeheten rolbruggen, die deze nadelen niet hebben. De kosten bedragen ongeveer 32 miljoen euro.
11
Bijlagen de rol van KBA bij besluitvorming
Hierover wordt door Nederland en Vlaanderen vanaf 2004 onderhandeld. Nederland wil daarbij een Kentallen KBA (KKBA) als onderbouwing voor de nut en noodzaak van de investering. Uiteindelijk raakt het project enigszins in een impasse doordat men geen overeenstemming kan krijgen over de financiering. Vervolgens is er in 2006 een vrij dramatisch ongeval met een autoschip, waardoor het belang van een oplossing urgent wordt. Vanuit de markt komt het idee om nieuwe Basculebruggen verder van de kolk te leggen, waardoor de veiligheidsrisico’s verdwijnen: een open brug hangt dan niet meer boven de sluiskolk. Deze oplossing is meer dan de helft goedkoper. Uiteindelijk is toen vrij snel besloten dit te realiseren. De bruggen worden momenteel gebouwd. De KKBA De KKBA wordt uitgevoerd door de Adviesdienst Verkeer en Vervoer (AVV). Al snel ontstaat er discussie over het nulalternatief: de Vlamingen willen een nulalternatief dat volgens Nederland niet in overeenstemming is met de OEI leidraad. Uiteindelijk zijn onder vermelding van dit laatste beide nulalternatieven doorgerekend. Met het OEI nulalternatief had de KKBA een sterk negatief saldo, bij de alternatieve nulvariant is er een positief saldo. De discussie blijft daarna met name steken op de vraag wie wat zou moeten bijdragen aan de vervanging. De KBA is niet getoetst door het CPB of andere partijen. De rol van de KKBA De KKBA fungeert met name als middel om de discussie tussen Vlaanderen en Nederland te faciliteren. De nut en noodzaak van het project, alsmede de effecten en de waarde daarvan kunnen zo worden besproken. In het voortraject zijn andere technische oplossingen reeds afgevallen. De KKBA heeft hierbij geen rol gespeeld. De eerder genoemde ontwikkelingen zorgen ervoor dat het proces wordt losgetrokken en dat er snel positief is besloten over het aanleggen van de nieuwe Basculebruggen. De KKBA heeft daarbij geen rol meer gespeeld. Conclusie De KKBA wordt benut om de discussie tussen Vlaanderen en Nederland te voeden en speelde daarbij een goede rol. Het project wordt vervolgens ingehaald door nieuwe ontwikkelingen (ongeval en een goedkoper alternatief), waarna snel tot de investering wordt besloten. De KKBA speelt hierbij geen rol meer.
B2.5 Robel: Goederenspoorlijn Rotterdam-Antwerpen Achtergrond bij het project In de loop van 2002 wordt besloten om een grensoverschrijdende goederenspoorlijn tussen Bergen op Zoom en Antwerpen te realiseren. Deze spoorlijn is bekend onder de naam VERA. Tevens wordt
12
Bijlagen de rol van KBA bij besluitvorming
onderzocht of het zinvol is een nieuwe lijn tussen Rotterdam-Bergen op Zoom te bouwen. Deze laatste staat bekend onder de naam Robel. Er wordt een projectorganisatie opgezet, getrokken door het ministerie van VenW. Hieraan namen ook het ministerie van VROM, Prorail, en diverse lokale en regionale partijen deel. Gedurende het project blijkt dat het goederenvervoer op de verbinding de laatste jaren afneemt, waardoor er voorlopig geen knelpunten worden voorzien. Bovendien blijkt dat België geen aanstalten maakt het VERA tracé te realiseren. Hierom is tijdens een bestuurlijk overleg met de regio door de minister van VenW aangegeven dat een nieuwe spoorlijn vooralsnog niet opportuun is. De KBA Bij de start van het project was afgesproken dat er een KBA wordt uitgevoerd. Deze wordt uitgevoerd door Ecorys. Voor de vervoerprognoses wordt gebruik gemaakt van bestaande scenario’s, die een sterke groei van het vervoer voorzagen. Uit de KBA blijkt dat alleen bij een zeer hoge vervoergroei een positief saldo te verwachten is. Een gefaseerde aanleg leidt sneller tot een positief saldo. Als gevoeligheidsanalyse wordt onder meer gerekend met veel lagere vervoersvolumes, in lijn met de realisatie van de jaren daarvoor. Hieruit blijkt dat er tot 2020 nauwelijks knelpunten ontstaan. De KBA is getoetst door het CPB, dat constateert dat de vervoerprognoses te hoog zijn gezien de realisatie van de afgelopen jaren. De lagere prognoses uit de gevoeligheidsanalyses rechtvaardigden het project niet. De rol van de KBA De KBA speelt met name een rol bij het vormgeven van het project. Vooraf is er niet echt sprake van een voorkeurstracé, maar zowel uit de milieu-analyses als uit de KBA komt naar voren dat het HSL-A17 tracé de beste keuze is. Ook wordt al snel ingezet op fasering, aangezien dit tot de beste resultaten leidt. Vervolgens wordt het project ingehaald door de realiteit van lagere vervoersvolumes en een aansluiting richting België die niet wordt gerealiseerd. De CPB toets speelt geen doorslaggevende rol meer. De KBA speelt daarom nauwelijks een rol in de beslissing om voorlopig niet door te gaan met het project. Conclusie De KBA heeft een goede rol gespeeld bij het vormgeven van de varianten (voorkeurstracé en inzetten op fasering). Het project wordt vervolgens ingehaald door de realiteit, waardoor met name de vervoervolumes te laag worden om een nieuwe lijn te rechtvaardigen. Hierdoor speelt de KBA uiteindelijk nauwelijks een rol in de besluitvorming.
13
Bijlagen de rol van KBA bij besluitvorming
Bijlage 3 Geïnterviewde personen
...............................................................................
Gesproken persoon Functie ‘destijds’
Functie nu
Hans van Dijk
Bij het ministerie van VenW (DGG) betrokken bij: • de Verdieping Schelde • de Basculebruggen Terneuzen
Werkzaam bij het ministerie van VenW (DMo, MDV)
Piet Dronkert
Bij het ministerie van VenW (DGG) betrokken bij Robel.
Werkzaam bij het ministerie van VenW (DGLM, programma Veiligheid)
Edwin Huijsman
Bij het ministerie van VenW (DGG) betrokken bij MTC Valburg
Werkzaam bij het ministerie van VenW (FMC)
Joost Hurkens
Bij het min. van VenW (DGP) betrokken bij de MiT verkenning doortrekken A15
Werkzaam bij het ministerie van VenW (DGMo, DWV)
Rob Prins
Niet van toepassing
Projectdirecteur doortrekken A15/A12 bij RWS (DON)
Rob van der Werff
Projectleider Rijn-Gouwelijn bij de provincie Zuid-Holland
Werkzaam bij de provincie Flevoland
14
Bijlagen de rol van KBA bij besluitvorming
Bijlage 4 OEI-producten KiM
............................................................................... Het KiM heeft als doel de strategische kennis voor het mobiliteitsbeleid te versterken, onder andere bij het afwegen van investeringen in transportinfrastructuur. De leidraad OEI speelt hierin een belangrijke rol. De activiteiten van het KiM op dit terrein kunnen als volgt worden uitgesplitst: • Methodologie ontwikkeling. Het KiM werkt aan de kennisontwikkeling rondom kosten-batenanalyse. Voorbeelden zijn de waardering van de betrouwbaarheid van de reistijd en een analyse van indirecte effecten van goederenvervoerprojecten. Ook werkt het KiM aan de verbreding van OEI in het ruimtelijke domein en aan de aansluiting op financieringsvraagstukken, onder andere door het ontwikkelen van een leidraad voor Business Cases. • Kennisuitwisseling. Het KiM werkt aan de verbetering van de communicatie over de inhoud van KBA’s en van de leidraad OEI. Een voorbeeld hiervan is de mede-organisatie van het kernteam OEI waarin verschillende betrokken departementen bijdragen aan de kennisontwikkeling en –verspreiding van OEI. • Adviseren en toetsen bij KBA’s. Het KiM richt zich op het adviseren over en toetsen van KBA’s bij grote projecten van nationaal belang, de zogeheten speciale rijksprojecten. • OEI-vraagbaak. Op ad-hoc basis, op verzoek van beleidsdirecties of van het Steunpunt Economische Evaluatie (SEE) van Rijkswaterstaat, beantwoordt het KiM specialistische en fundamentele vragen over kosten-batenanalyse, bijvoorbeeld hoe belastingen en heffingen mee te nemen in een kosten-baten analyse en hoe om te gaan met scenario’s in een KBA. Voor een overzicht van rapporten en andere notities verwijzen we graag naar onze website www.kimnet.nl.
15
Bijlagen de rol van KBA bij besluitvorming
