NOARDWEST FRYSLÂN RAPPORTAGE IN HET KADER VAN DE BESTUURSOPDRACHT
FASE 1
Opdrachtgever: Onderzoekers: Datum:
Gemeenten Franekeradeel, Harlingen, Het Bildt, Menameradiel, Leeuwarderadeel René Hooijdonk, Guido von Grumbkow, Marjolijn Bramer 23 oktober 2012
WagenaarHoes organisatieadvies Hoofdstraat 69, Driebergen
INHOUDSOPGAVE 1.
Samenvatting ................................................................................................................ 3
2.
Inleiding ......................................................................................................................... 4 2.1. 2.2. 2.3.
Bestuursopdracht ................................................................................................. 4 Doel en opzet van deze rapportage ..................................................................... 5 Totstandkoming van deze rapportage .................................................................. 5
3.
Wat typeert Noardwest Fryslân? ................................................................................... 6
4.
Relevante ontwikkelingen ............................................................................................. 7 4.1. 4.2. 4.3. 4.4.
5.
Bevolkingsontwikkeling Noardwest-Fryslân ......................................................... 7 Toenemende taken en complexiteit taken lokaal bestuur .................................... 7 Toenemende financiële druk op lokaal bestuur ................................................... 8 Friese gemeenten in beweging ............................................................................ 8
Gezamenlijke opgaven en ambities .............................................................................. 9 5.1. Economie .............................................................................................................. 9 5.2. Bereikbaarheid ................................................................................................... 10 5.3. Leefbaarheid ....................................................................................................... 10 5.3.1. Wonen ........................................................................................................ 10 5.3.2. Voorzieningenniveau .................................................................................. 11 5.3.3. Zorg en Welzijn ........................................................................................... 12 5.4. Ruimtelijke kwaliteit ............................................................................................ 12 5.5. Relatie Stad- Platteland-Waddenzee ................................................................. 13 5.6. Sociale cohesie .................................................................................................. 13 5.7. Gemeente-specifieke ambities ........................................................................... 14
6.
Samenwerkingsverbanden .......................................................................................... 15
7.
Bestuurlijke en organisatorische uitgangspunten ....................................................... 17 7.1. 7.2.
8.
Uitgangspunten voor besturen in de toekomst ................................................... 17 Uitgangspunten voor organiseren in de toekomst .............................................. 19
Inrichting vervolgproces .............................................................................................. 20 8.1. 8.2. 8.3.
De eerste fase .................................................................................................... 20 De tweede fase ................................................................................................... 20 Aandachtspunten voor het vervolg ..................................................................... 21
Bijlage 1: Geraadpleegde documenten .............................................................................. 24 Bijlage 2: Overzicht samenwerkingsverbanden ................................................................. 25 Bijlage 3: Procedures en termijnen bij herindeling ............................................................. 29 Bijlage 4: Ingrediënten opdracht fase 2 .............................................................................. 31
NOARDWEST FRYSLÂN
RAPPORT FASE 1
PAGINA 2 VAN 31
1. SAMENVATTING In dit rapport verkennen we de toekomstige bestuurlijke en organisatorische inrichting van Noardwest Fryslân, in opdracht van de gemeenten Franekeradeel, Harlingen, Het Bildt, Leeuwarderadeel en Menameradiel. We omschrijven de kenmerken van het gebied, evenals relevante externe ontwikkelingen en de ambities van de gemeenten. Daarna komen uitgangspunten voor bestuurlijke en organisatorische samenwerking aan de orde. Tenslotte gaan we in op de vervolgstappen in dit proces van samenwerking en herindeling De vijf gemeenten hebben ieder hun eigen karakter. Echter, in de optelsom zit ook veel gemeenschappelijks. Iedere gemeente staat voor complexe uitdagingen. De bevolkingsontwikkeling en de economische situatie leiden tot vraagstukken op het gebied van het voorzieningenniveau, leefbaarheid, bereikbaarheid en economie. Hoe blijven de dorpen en steden levendig, niet alleen om te wonen maar ook om te werken? Hoe pak je grote organisatorische opgaven, zoals de decentralisaties, als gemeente goed aan? Veel van de (gemeentelijke) opgaven in dit gebied zijn gemeentegrens overstijgend. Of het nu gaat om bereikbaarheid, het benutten maar ook beschermen van het erfgoed, het binnenhalen of binnen houden van bedrijvigheid of de zorg voor inwoners. Ze zijn alleen beter aan te pakken vanuit een gezamenlijke visie: zonder gezamenlijke visie zullen de gemeenten (hoewel soms onbedoeld) elkaar tegenwerken. Daar komt bij dat het gewicht dat de afzonderlijke gemeenten in de schaal leggen, relatief is afgenomen door ontwikkelingen elders in de provincie. Grotere gemeenten hebben meer slagkracht en krijgen nu eenmaal meer voor elkaar in de provincie en bij de Rijksoverheid. Wij denken dat intensief samenwerken tussen de betrokken gemeenten weliswaar een goede tussenstap is, maar dat het wel van belang is dat dit vanuit een duidelijk eindperspectief op fusie gebeurt. De termijn waarop is daarbij vanuit de inhoud bezien wat minder van belang, maar er kunnen vanuit het proces belangrijke redenen zijn om meer of minder vaart te maken. Dit rapport gaat niet diep in op de huidige bestuurlijke en organisatorische knelpunten in de afzonderlijke gemeenten. Dat past niet binnen de opdracht. Wel hebben we geconstateerd dat alle afzonderlijke colleges van burgemeester en wethouders in de afgelopen maanden gaandeweg op inhoudelijke argumenten een fusie in het gebied als wenselijk eindperspectief zijn gaan zien.
NOARDWEST FRYSLÂN
RAPPORT FASE 1
PAGINA 3 VAN 31
2. INLEIDING De gemeenten Harlingen, Leeuwarderadeel, Het Bildt, Franekeradeel en Menameradiel hebben een bestuursopdracht geformuleerd om de toekomstige bestuurlijke inrichting van 1 Noardwest Fryslân vorm en inhoud te geven. Deze vijf gemeenten willen hierop graag vanuit de inhoud een visie ontwikkelen. Het denken over de toekomst van Noardwest begint immers bij scherpte in de inhoudelijke opgaven. Wat is de huidige situatie in het gebied, wat zijn de belangrijkste ontwikkelingen en wat zien de gemeenten als de gedeelde ambities? De uiteindelijke vraag is hoe het bestuurlijke en organisatorische landschap eruit komt te zien. Het doel van deze bestuursopdracht is een afgestemde aanpak in Noardwest Fryslân, zowel op inhoud als proces. Daarmee wordt een gezamenlijke basis gelegd voor verder onderzoek en latere besluitvorming over de toekomstige lokaal bestuurlijke inrichting.
2.1. BESTUURSOPDRACHT De door de gemeenteraden in juli 2012 vastgestelde bestuursopdracht omvat de volgende onderdelen: 1. Lever een globale en samenhangende verkenning voor de inhoudelijke agenda en toekomstvisie van Noardwest i.c. de opgaven voor het lokaal bestuur. Hierbij kan gebruik worden gemaakt van het proces van de Streekagenda en diverse beschikbare studies, rapporten en verkenningen. Benoem de trends en omschrijf de gedeelde ambities, als basis of als randvoorwaarden voor intensieve samenwerking of fusie. 2. Welke organisatorische context is thans aanwezig en welke daarop gerichte bestuurlijke visie is nodig als basis voor beter gestroomlijnde en bestuurskrachtige samenwerkingsverbanden respectievelijk gemeenten. Betrek daarbij de mogelijke omgrenzingen, wie met wie en met welke focus (bestuurlijke fusie en/of samenwerkingsverbanden op verschillende schaalniveaus). 3. Verken vanuit de hiervoor geschetste inhoudelijke opgaven en de organisatorische context welke organisatorische dan wel bestuurlijke stappen al gezet kunnen worden. Schets daarbij de belangrijkste varianten voor de wijze van inrichting van het vervolgproces, mede gelet op de geldende wet- en regelgeving. Deze onderzoekrapportage maakt deel uit van de eerste fase van een afgestemde aanpak in Noardwest Fryslân, zowel op inhoud als proces. Deze eerste fase beslaat beeldvorming, beraad en besluitvorming in de vijf gemeenten aan de hand van dit onderzoek in oktober- november 2012. De te nemen besluiten zullen vervolgens richting geven aan de invulling van de tweede fase, die loopt vanaf december en die mikt op aanvullend onderzoek, beraad en besluitvorming in maart 2013.
1
Ten behoeve van deze rapportage definiëren we het gebied Noardwest Fryslân als het grondgebied van de gemeenten Leeuwarderadeel, Menameradiel, Het Bildt, Franekeradeel en Harlingen. Wij realiseren ons dat het gebied in andere documenten ook (delen van) het grondgebied van de gemeenten Boarnsterhim, Leeuwarden en Littenseradiel omvat.
NOARDWEST FRYSLÂN
RAPPORT FASE 1
PAGINA 4 VAN 31
2.2. DOEL EN OPZET VAN DEZE RAPPORTAGE Deze rapportage beschouwt het gebied als geheel, waarbij ook oog is voor de specifieke kenmerken van iedere gemeente. Dit doen we aan de hand van de volgende opbouw. In hoofdstuk 3 typeren we kort Noardwest-Fryslân. In hoofdstuk 4 beschrijven we relevante ontwikkelen. Hoofdstuk 5 gaat in op de opgaven en ambities. Vervolgens worden de huidige samenwerkingsverbanden in het gebied geschetst in hoofdstuk 6. Hoofdstuk 7 gaat in op bestuurlijke en organisatorische uitgangspunten: wat is belangrijk voor de aansturing van het gebied? Het laatste hoofdstuk gaat over de inrichting van het vervolgproces, met een aanzet voor de opdracht van de volgende fase.
2.3. TOTSTANDKOMING VAN DEZE RAPPORTAGE Deze rapportage is opgesteld door WagenaarHoes. Zowel ambtenaren als bestuurders van de vijf gemeenten hebben achtergrondinformatie aangeleverd. Tevens is in diverse bijeenkomsten met de begeleidingsgroep (ambtelijk) en de stuurgroep (bestuurlijk) de aard en inhoud van dit rapport besproken. Hiermee doelen we op de ‘vlieghoogte ’van de beschrijving en inhoudelijke aanscherping op onderdelen. Dit rapport heeft hierdoor een gezamenlijk karakter.
NOARDWEST FRYSLÂN
RAPPORT FASE 1
PAGINA 5 VAN 31
3. WAT TYPEERT NOARDWEST FRYSLÂN? We geven hieronder een korte typering van het gebied. De gemeenten Het Bildt, Franekeradeel, Menameradiel, Leeuwarderadeel en Harlingen tellen in 2012 gezamenlijk 71.242 inwoners. Het gebied biedt een combinatie van rust, ruimte, ontwikkelmogelijkheden en stedelijke voorzieningen. De rust en ruimte manifesteert zich op het platteland met kleilandschap en kilometerslange dijken, die grenzen aan het werelderfgoed, de Waddenzee. Niet alleen de Waddenzee is de moeite van het bekijken en beschermen waard, dat geldt ook voor het cultuurhistorische erfgoed van Noardwest Fryslân. Daarbij denken we zowel aan de historische kernen als aan bekende tradities zoals het kaatsen. Ruimte voor tradities gaat gepaard met ruimte voor ontwikkeling, want het gebied kenmerkt zich ook door hoogwaardige en grootschalige bedrijvigheid, bijvoorbeeld in de haven en in de zorgsector. De stedelijke voorzieningen van het gebied zijn vooral in Harlingen en Franeker te vinden, en ook in een regionale kern als Sint-Annaparochtie. Daarnaast geldt dat Leeuwarden een belangrijke rol heeft voor grootstedelijke voorzieningen en als plek waar veel inwoners van het gebied werken.
Noardwest Fryslân: Rijk en weids waddenland, opgeslibd uit zee, door eigenzinnige mensen gecultiveerd. In de eeuwigdurende cyclus van schommelingen in de zeespiegel en eb en vloed, is een landschap uit klei en zand gevormd. De kwelders hebben al in de Romeinse tijd grote aantallen mensen getrokken. Ze cultiveerden het door de zee geschonken land vanaf opgeworpen terpen en legden het later vast met dijken. De terpen, dijken, kerkdorpjes en restanten van rijke stinsen dobberen als eilandjes in een groene zee van bouw- en weilanden. Daarboven zweeft de eindeloze lucht, eromheen is een enorme ruimte, waar de zilte wind altijd te voelen is. De zeedijk vormt de langste uitkijkheuvel van Nederland. Vanaf de dijk kunt u genieten van het hele systeem van Waddeneilanden, Waddenzee en Waddenland. Bron: http://www.plattelansprojekten.nl/noardwest
NOARDWEST FRYSLÂN
RAPPORT FASE 1
PAGINA 6 VAN 31
4. RELEVANTE ONTWIKKELINGEN We zien een aantal ontwikkelingen die van sterke invloed zijn op de toekomst van het gebied en het besturen ervan. Ten eerste is dat de bevolkingsontwikkeling. Ten tweede zien we een toenemende druk op taken en financiën van het lokale bestuur. Ten derde zien we in Fryslân een beweging in de inrichting van het lokaal bestuur: gemeenten zoeken elkaar op. Ook dit heeft betekenis voor Noardwest-Fryslân.
4.1. BEVOLKINGSONTWIKKELING NOARDWEST-FRYSLÂN Vergrijzing en ontgroening leggen in veel regio’s druk op de bevolkingssamenstelling en de daarmee gepaard gaande vitaliteit van gemeenschappen. Nederland kent een aantal regio’s waar de bevolking krimpt. Noardwest-Fryslân heeft in 2010 onderzoek laten doen naar de demografische ontwikkeling. Hieruit blijkt dat Noardwest-Fryslân nog geen typische krimpregio is. De verwachting is dat het aantal inwoners min of meer stabiel blijft. Hoewel volgens de prognose de bevolking in totaliteit niet zal krimpen, verandert deze in de nabije toekomst wel van samenstelling: Het aantal ouderen neemt sterk toe (vergrijzing). Het aantal kinderen neemt sterk af (ontgroening). Minder gezinnen, meer alleenstaanden. Een kleinere beroepsbevolking.
4.2. TOENEMENDE TAKEN EN COMPLEXITEIT TAKEN LOKAAL BESTUUR Globalisering, informatisering en schaarste door financiële en economische crises trekken een stevige wissel op onze samenleving. Op dit moment staan we dan ook voor een fundamentele heroriëntatie op sociaal-maatschappelijk en economisch gebied. Grote decentralisatiebewegingen zijn ingezet. Naar verwachting zullen deze bewegingen door het nieuwe kabinet wordt doorgezet, want in partijprogramma’s is duidelijk de lijn te zien dat gemeenten in Nederland (nog meer) als ‘eerste overheid’, dicht bij de burger, moeten gaan optreden. Waarbij voor gemeenten het zwaartepunt verschuift van ‘zelf regelen’ naar condities scheppen voor burgers en maatschappelijke partners om zoveel mogelijk samen en op eigen kracht problemen op te lossen en resultaten te bereiken. Zowel op de schaal van de lokale gemeenschappen in dorpen en steden als op regionale en provinciale schaal. Gemeenten moeten daaraan richting geven en worden verantwoordelijk voor de financiering. De opgaven worden er de komende jaren beslist niet eenvoudiger op. Dat maakt het voor gemeenten steeds ingewikkelder alle taken op een goed kwaliteitsniveau uit te voeren. Daarbij komt dat verschillende opgaven vragen om een robuuste aanpak op verschillende schaalniveaus.
NOARDWEST FRYSLÂN
RAPPORT FASE 1
PAGINA 7 VAN 31
4.3. TOENEMENDE FINANCIËLE DRUK OP LOKAAL BESTUUR Het aantal taken van de lokale overheid en de complexiteit ervan neemt toe; echter de financiële middelen om deze goed uit te voeren staan sterk onder druk. Enerzijds komt dit door de lagere uitkeringen vanuit het Rijk. Anderzijds nemen de eigen inkomsten van gemeenten als gevolg van de crisis af. Talrijke bezuinigingen met zichtbare maatschappelijke consequenties zijn overal het gevolg.
4.4. FRIESE GEMEENTEN IN BEWEGING De beweging die een aantal jaar geleden in de zuidwesthoek is ingezet heeft inmiddels geleid tot de gemeente Súdwest-Fryslân. Ook de gemeenten Skarsterlân, Lemsterland en Gaasterlân-Sleat bewegen richting een fusie. De provincie heeft een visie ontvouwd op de toekomstige lokaal-bestuurlijke inrichting. Dit zijn allemaal ontwikkelingen die van invloed zijn op het denken over de toekomst in Noardwest Fryslân. De herindelingsbewegingen die nu gemaakt zijn of gepland worden, maken dat de gemeenten in de noordwesthoek afzonderlijk kleine spelers worden in de provincie. Dit roept de vraag op, op welke manier zij hun stem kunnen laten blijven gelden. Dat enige omvang hierbij helpt is evident.
NOARDWEST FRYSLÂN
RAPPORT FASE 1
PAGINA 8 VAN 31
5. GEZAMENLIJKE OPGAVEN EN AMBITIES In dit hoofdstuk gaan we in op de opgaven en ambities waar de Noardwest-Fryske gemeenten voor staan. Op verschillende momenten hebben de gemeenten in deze regio hier de afgelopen jaren bij stilgestaan. De onderstaande ordening in thema’s is afkomstig uit de Streekagenda en komt ook terug in het rapport van Partoer. 1. Economie 2. Bereikbaarheid 3. Leefbaarheid 4. Ruimtelijke kwaliteit 5. Relatie Stad – Platteland – Waddenzee 6. Sociale cohesie Voor de beschrijving hebben we geput uit documenten die als bronvermelding in de bijlage zijn opgenomen. Tevens is de inhoud aangescherpt door gesprekken met bestuurders en ambtenaren, en uiteindelijk in de stuurgroep en in de ambtelijke begeleidingsgroep.
5.1. ECONOMIE Hoe staat het gebied er nu voor? In het verlengde van de kernkwaliteiten die het gebied rijk is: vitaal en historisch platteland, hechte samenlevingen, is er sterke bedrijvigheid zichtbaar in een aantal sectoren. De landbouw, de glastuinbouw, de economische bedrijvigheid in de haven, toerisme en recreatie en de zorg zijn stevige pijlers. Ook het midden- en kleinbedrijf is sterk ontwikkeld. Dat neemt niet weg dat de relatieve economische positie van Noardwest-Fryslân minder sterk is dan het Nederlandse gemiddelde. Dit uit zich vooral in productiviteit, innovatie en export. Daarbij is sprake van een dalende beroepsbevolking. Wat zijn de opgaven? De gemeenten in Noardwest hechten eraan niet alleen een prettige regio te zijn om te wonen, maar willen ervoor staan dat er ook in de toekomst nog gewerkt wordt. Dat is niet alleen voor de bedrijven belangrijk, maar ook voor de leefbaarheid in de steden en dorpen. Het betekent dat de streek-eigen, unieke en sterke punten beter dan nu benut moeten worden. De haven is hierin een mooi voorbeeld, waarbij de hele regio de schouders eronder moet zetten om daar het maximale uit te halen. Dat geldt ook voor een aantal grote ondernemingen. Maar ook de kleine, innovatieve bedrijvigheid mag niet uit het oog verloren worden. Die biedt namelijk bij uitstek kansen voor vestiging in de mooie dorpen. Wat zijn de Noardwest-Fryske ambities? Waar versterken de gemeenten elkaar? De gemeenten willen de handen ineen slaan om de belangrijkste economische pijlers steviger te benutten. Hierbij is het van belang, meer dan nu, samen te werken met het bedrijfsleven en het onderwijs, zodat een optimale aansluiting ontstaat tussen de vraag en het aanbod van bedrijfsleven en studenten en faciliteiten die de overheid daarin kan bieden. In gezamenlijkheid kan hierin een steviger positie worden ingenomen. Vanuit deze gezamenlijke ambitie zetten de gemeenten onder meer in op een goede verdeling van bedrijventerreinen. Ook een regionaal glasvezelnetwerk kan hierin een rol spelen.
NOARDWEST FRYSLÂN
RAPPORT FASE 1
PAGINA 9 VAN 31
5.2. BEREIKBAARHEID Hoe staat het gebied er nu voor? De bereikbaarheid, zowel in de fysieke infrastructuur als in de zin van digitale voorzieningen, kan een impuls gebruiken in het gebied. Daartoe werken de gemeenten Leeuwarderadeel, het Bildt, Menameradiel, Franekeradeel, Harlingen en Littenseradiel samen aan bereikbaarheid rond de pilot ‘Voorzieningen bereikbaar’. Centraal staat het in de praktijk experimenteren en ervaring opdoen met nieuwe modellen van bereikbaarheid en voorzieningen, waarin alternatieve vormen van mobiliteit en internettoepassingen een plek krijgen. De pilot wordt uitgewerkt in twee deelpilots: Deelpilot ‘Sterke OV-lijnen & aanvullend vervoer’. Deelpilot ‘Privaat vervoer & sociale (dorps)media’. Op dit moment is deze pilot in de zogenoemde ‘uitvoeringsfase’. Deze fase bestaat uit twee deelfases: oriëntatie en uitvoering. De oriëntatiefase is nu in gang gezet en centraal hierin staat de betrokkenheid van maatschappelijke instellingen en bedrijfsleven. In twee ‘werkgebieden’ (Littenseradeel, Het Bildt en een deel van Leeuwarderadeel) wordt in werkgroepen bestaande uit een ambtelijke afvaardiging van de gemeenten, dorpsbelangen, bedrijven en ondernemersverenigingen nagedacht over mogelijke oplossingen voor geldende problematiek zoals het ontbreken van openbaar vervoer in een aantal dorpen. Wat zijn de opgaven? Het gebied kent de kracht van stedelijke kernen en karakteristieke dorpen. Veel van de inwoners van de dorpen en het buitengebied zijn aangewezen op stedelijke kernen voor een groot aantal voorzieningen. Dat zal in de toekomst nog meer het geval zijn. Hierom is mobiliteit en bereikbaarheid voor de inwoners van Noardwest-Fryslân van grote waarde voor het leven in de dorpen en het buitengebied. Bereikbaarheid is ook belangrijk voor de economische functie van het gebied. Wat zijn de Noardwest-Fryske ambities? Waar versterken de gemeenten elkaar? Naast de doorontwikkeling in lijn met de pilot ‘voorzieningen bereikbaar’ zullen de gemeenten met elkaar een visie ontwikkelen op het vervoerbeleid op regionale schaal. De vraag moet beantwoord worden wat in het gebied nodig is voor een goede bereikbaarheid van de belangrijkste voorzieningen. Dit is bij uitstek een ‘gemeentegrensoverschrijdend’ vraagstuk op systeemniveau, waarbij gezamenlijkheid sterke meerwaarde heeft; buslijnen stoppen immers niet bij gemeentegrenzen. Daarnaast staan bestuurders voor de ondersteuning van toepassingen van nieuwe media: het stimuleren van het nieuwe werken en sociale dorpsmedia. Dit draagt bij aan zelfredzaamheid en onderlinge hulp.
5.3. LEEFBAARHEID Leefbaarheid onderscheiden we in wonen, voorzieningenniveau en zorg en welzijn.
5.3.1. WONEN Hoe staat het gebied er nu voor? De vraag naar woningen verandert. Als gevolg van de bevolkingsontwikkelingen komt er meer vraag naar seniorenwoningen en om de leeftijdsopbouw in het gebied in evenwicht te houden zijn er meer starterswoningen nodig. Tegelijkertijd zijner (steeds) minder
NOARDWEST FRYSLÂN
RAPPORT FASE 1
PAGINA 10 VAN 31
middelen beschikbaar, waardoor geplande projecten niet altijd kunnen worden uitgevoerd. Dit maakt dat de huidige focus met name ligt op herstructurering en verbetering van de huidige woningvoorraad en inbreiding. Wat zijn de opgaven? De woningbouwopgave in het gebied kent twee kanten. Ten eerste vraagt de veranderende vraag om een antwoord: levensloopbestendig bouwen draagt bij aan een duurzame woningvoorraad. De ruimtelijke kwaliteit, vanuit historie gegroeide waarde, kwaliteit en herkenbaarheid van het landschap, vraagt tegelijkertijd aandacht. Wat zijn de Noardwest-Fryske ambities? Waar versterken de gemeenten elkaar? Bij het (door)ontwikkelen van woningvoorzieningen in Noardwest-Fryslân willen de gemeenten een antwoord bieden op de veranderende vraag, die vooral draait om levensloopbestendig bouwen, gericht op starters en senioren. Dit met inachtneming van beperkte middelen en behoud van ruimtelijke kwaliteit. Dit kan onder meer door gebruik te maken van passende en streekeigen bebouwingselementen. Samenwerking in de regio draagt bij aan de verwezenlijking hiervan: complementariteit van de woningvoorraad, gericht op een goede spreiding die aansluit bij de vraag naar (soorten) woningen met oog en aandacht voor de kwaliteit van het landschap.
5.3.2. VOORZIENINGENNIVEAU Hoe staat het gebied er nu voor? De grotere kernen in Noardwest-Fryslân spelen een belangrijke rol in het voorzieningenniveau. Hiermee zijn mobiliteit en bereikbaarheid van deze voorzieningen belangrijk voor het wonen buiten deze grotere kernen. Het voorzieningenniveau loopt (met name in kleine dorpen) terug. Dit wordt onder meer zichtbaar in het onderwijs: de ontgroening legt een grote druk op de levensvatbaarheid van scholen. Wat zijn de opgaven? Het zal de komende jaren niet eenvoudiger worden het huidige voorzieningenniveau in stand te houden. Tegelijkertijd is dit wel van waarde, want het voorzieningenniveau draagt in Noardwest sterk bij aan de binding van de gemeenschap en het leefklimaat in het gebied. De opgave is hier (alternatieve) vormen te vinden waarin het voorzieningenniveau nog steeds een bijdrage levert aan de leefbaarheid in het gebied, met een optimale spreiding. Wat zijn de Noardwest-Fryske ambities? Waar versterken de gemeenten elkaar? Door samenwerking met elkaar, maar ook met partners in de regio (andere overheden, maatschappelijke instellingen, bedrijfsleven, inwoners), willen de gemeenten het voorzieningenniveau zo goed mogelijk op peil houden. Daartoe is het voornemen een actief spreidingsbeleid te voeren (waar samenwerking voor nodig is), waarbij wordt ingezet op de bereikbaarheid van deze voorzieningen.
NOARDWEST FRYSLÂN
RAPPORT FASE 1
PAGINA 11 VAN 31
5.3.3. ZORG EN W ELZIJN Hoe staat het gebied er nu voor? De druk van zowel de aanstormende decentralisaties als de demografische ontwikkelingen trekken een wissel op voorzieningen van zorg en welzijn. Het NoardwestFryske gebied kent een contrast tussen rijk en arm: hiertoe is het van belang om inwoners met een lage sociaaleconomische status in beeld te houden. Wat zijn de opgaven? De gemeenten staan ervoor om zorg te dragen voor goede spreiding van zorg- en welzijnvoorzieningen en bijbehorende bereikbaarheid. Een gezond voorzieningenniveau kan bereikt worden door slimme inzet van middelen, samenwerking (publiek en privaat) en kiezen voor het juiste schaalniveau. Wat zijn de Noardwest-Fryske ambities? Waar versterken de gemeenten elkaar? De toenemende vraag naar zorg door vergrijzing en de groeiende opgave voor het lokaal bestuur als gevolg van de decentralisatie-bewegingen vraagt om een stevige (gebundelde) aanpak op lokaal en op bovenlokaal niveau. De gemeenten zullen werken aan efficiënte werkwijzen en organisatie op bovenlokale en regionale schaal om het aanbod en de kwaliteit te kunnen behouden.
5.4. RUIMTELIJKE KWALITEIT Hoe staat het gebied er nu voor? De ruimtelijke kwaliteit in het gebied is van grote waarde. Het kleilandschap, de dijken, evenals de grote schat aan cultuurhistorie in de vorm van landschappelijke en karakteristieke dorpen, zijn kenmerkend voor het gebied. Deze aspecten maken dat het ‘mooi wonen en leven’ is in Noardwest-Fryslân. Wat zijn de opgaven? Ontwikkelingen op het gebied van ‘wonen en werken’ kunnen druk leggen op (houdbaarheid van) de ruimtelijke kwaliteit. Tegelijkertijd zijn veeteelt, akkerbouw, tuinbouw en recreatie belangrijke economische waarden. Een optimale balans hierin (waarbij het één niet ten koste gaat van het ander) is een opgave voor het gebied. Wat zijn de Noardwest-Fryske ambities? Waar versterken de gemeenten elkaar? Mooi wonen is een belangrijke basis voor een vitaal platteland. De ruimtelijke kwaliteit mag daarom niet verloren gaan. Gezamenlijke inzet helpt om bij iedere (ruimtelijke-, gebieds-) ontwikkeling oog voor deze waarde te houden. Rust en ruimte zijn waarden die gedeeld worden. Ook andere partijen erkennen dit: zo probeert woningcorporatie Wonen Noordwest Friesland er samen met partners (gemeenten, ondernemers, verenigingen, natuurorganisaties et cetera) voor te zorgen dat de ruimtelijke kwaliteit behouden blijft.
NOARDWEST FRYSLÂN
RAPPORT FASE 1
PAGINA 12 VAN 31
5.5. RELATIE STAD- PLATTELAND-W ADDENZEE Hoe staat het gebied er nu voor? Noardwest-Fryslân is een gebied met waardevolle plattelandskenmerken. Daarbij komt de ligging aan de Waddenzee, met de Harlinger Haven als poort voor goederenvervoer en toerisme. Tevens zijn Harlingen en Franeker mooie en levendige steden, met dito voorzieningen. Vele aspecten van wonen, leven en werken in Noardwest worden door deze drie kernkwaliteiten bepaald. Wat zijn de opgaven? De combinatie van stedelijke kenmerken (Franeker en Harlingen), het vitale platteland en de Waddenzee maken Noardwest-Fryslân tot wat ze te bieden heeft: rust, ruimte, vitale gemeenschappen, vitaal platteland. Wat zijn de Noardwest-Fryske ambities? Waar versterken de gemeenten elkaar? Het gebied streeft naar (behoud van) een optimale balans tussen stedelijke, plattelandsen zee-gebonden kwaliteiten: dit betekent in de toekomstige (beleids)ontwikkelingen continue het bewaken van de kwaliteiten hiervan, maar ook het vinden van de complementariteit. Door samenwerking kan dit worden geoptimaliseerd, bijvoorbeeld door in te spelen op de complementariteit tussen de stedelijke kernen. Zodat zij elkaar aanvullen, mede in relatie tot de grootstedelijke voorzieningen in Leeuwarden.
5.6. SOCIALE COHESIE Hoe staat het gebied er nu voor? De sociale cohesie kent in Noardwest-Fryslân een stevige basis. De gemeenschappen zijn, met name op dorpsniveau, hecht en georganiseerd. Naast een rijk verenigingsleven zijn er daarbij tal van initiatiefrijke instellingen. Wat zijn de opgaven? Krimp en vergrijzing leggen druk op de vitaliteit van de gemeenschap. In toenemende mate zal ‘eigen kracht’ van burgers en maatschappelijke organisaties benut moeten worden. Wat zijn de Noardwest-Fryske ambities? Waar versterken de gemeenten elkaar? De vitale gemeenschappen in stand houden, dat is het streven. Hiervoor is het van belang steeds meer verbinding met elkaar, maar ook met andere partijen in de samenleving te zoeken (maatschappelijke instellingen, burgers, bedrijfsleven). De (gebundelde) gemeentelijke inzet hierbij vraagt om een doorontwikkeling van ‘rolinvulling’. Om de ‘kracht’ van de gemeenschap te benutten zal het lokaal bestuur meer als ‘gelijkwaardige partner’, ‘facilitator’ of ‘regisseur’ optreden.
NOARDWEST FRYSLÂN
RAPPORT FASE 1
PAGINA 13 VAN 31
5.7. GEMEENTE-SPECIFIEKE AMBITIES Naast bovenstaande gedeelde ambities hebben de vijf gemeenten ook ‘eigen’ ambities. Onderstaand figuur laat zien waar hierin de accenten liggen. De colleges hebben geconstateerd, dat een groot aantal van de ´eigen´ ambities in feite ook collectieve ambities zijn. Dat heeft de colleges des te meer gesterkt in het beeld, dat we te maken hebben met een samenhangend gebied.
NOARDWEST FRYSLÂN
RAPPORT FASE 1
PAGINA 14 VAN 31
6. SAMENWERKINGSVERBANDEN In de bijlage hebben we een overzicht opgenomen van alle (huidige) samenwerkingsverbanden waarin Harlingen, Leeuwarderadeel, Menameradiel, Het Bildt en/of Franekeradeel vertegenwoordigd zijn. Hiermee wordt het beeld bevestigd dat het aantal verbanden op dit moment ‘niet gering’ is. De huidige samenwerkingsverbanden waarin Noardwest gemeente(n) deelnemen zijn op verschillende schalen zichtbaar: Globaal kunnen we die als volg groeperen. Provinciale schaal Noord-Friese schaal Noardwest schaal (al dan niet met Waddeneilanden) West-Friese schaal (al dan niet met Waddeneilanden) Stadsregio Leeuwarden Westergo Daar kunnen we nog de Middelsee-schaal aan toevoegen die ten tijde van dit schrijven in ontvlechting is. De bestuurders van de huidige Noardwest-Fryske gemeenten delen de ervaring dat ze op dit moment te weinig grip hebben in allerhande samenwerkingsverbanden en overlegsituaties. Het huidige palet van samenwerkingsverbanden is onderhevig aan belangrijke veranderingen. Bijvoorbeeld door nieuwe wettelijke vereisten (Veiligheidsregio/GGD), door de op handen zijnde decentralisaties in het sociaal domein en door bestuurlijke ontwikkelingen en keuzen in de regio. De algemene tendens is schaalvergroting, waarbij het voor gemeenten van belang is om de grip niet verder kwijt te raken, maar om deze te versterken. Zo is er vanuit inhoudelijke opgaven en ambities redenerend alle aanleiding om te verkennen hoe in de toekomst het samenspel en de taakverdeling eruit zou kunnen zien. In de sfeer van werk en inkomen bijvoorbeeld. Hier gaat het om taken op het vlak van inkomensvoorziening (uitkeringen), werkgeversbenadering, Wmo- verstrekkingen, reintegratie, intake en arbeidstoeleiding voor verschillende categorieën van werkzoekenden, beschut werk voor arbeidsgehandicapten, et cetera. Thans zijn deze taken belegd bij onder meer de gezamenlijke dienst Sozawe, bij Empatec, bij het UWV, bij regionaal opererende stichtingen (bibliotheek, onderwijs) en soms (nog) bij afzonderlijke gemeenten. Op het onderdeel economie en werken zijn er belangrijke samenwerkingsverbanden die van belang zijn voor het realiseren van de gedeelde ambities in Noardwest Fyslân. Bijvoorbeeld de ontwikkelingsmaatschappij Westergo bv, die een belangrijke rol heeft voor de haven en goederenvervoer over water. De samenwerking in het Bestuurlijk Overleg Stadsregio Leeuwarden richt zich op de speerpunten wonen, woon- en leefomgeving en kennis en economie. Door samenwerking tussen de stad en het platteland kan veel worden bereikt, wat zowel de stad als het platteland een sterkere positie geeft. Belangrijke sleutelwoorden bij de samenwerking zijn afstemming en promotie. Door de kracht van samenwerkingsverbanden als Westergo en
NOARDWEST FRYSLÂN
RAPPORT FASE 1
PAGINA 15 VAN 31
BOSL te bundelen en zich te laten uitstrekken tot heel Noardwest Fryslân kan een nieuw potentieel worden benut. De genoemde voorbeelden in het sociale domein en in de ruimtelijk – economische sfeer duiden op het potentiële belang om met elkaar een toekomstbestendige visie te ontwikkelen op het geheel van organisaties en van de bestuurlijke aansturing en afstemming daarvan. Waarbij zoveel mogelijk gestreefd wordt naar een gebiedsindeling die de praktische samenwerking en afstemming zo goed mogelijk helpt, of die zo weinig mogelijk barrières opwerpt. Voor het bereiken van maximale effectiviteit en efficiency is het daarbij tevens van belang dat gewerkt wordt aan harmonisatie van beleid. De opgave ligt voor om nog meer van dergelijke ‘toekomstige clusters’ te identificeren. Daarbij is het telkens de vraag: nemen we de bestaande verbanden op in een nieuwe NWF-gemeente? Waar doen we mee (in volgende zin)? En waar nemen we een trekkende rol? Wat zijn passende schalen bij verschillende opgaven, en in welke publiekrechtelijke of privaatrechtelijke vorm? Want we constateren dat er niet zoiets als een gezamenlijke NWF agenda bestaat, terwijl daar wel behoefte is. Zo ontbeert Harlingen de schaal en massa om al zijn potenties te kunnen verzilveren, terwijl Het Bildt en Franekeradeel te weinig bij de verschillende samenwerkingsvormen betrokken zijn. Hierdoor worden kansen gemist om als gezamenlijk gebied een steviger positionering op te bouwen in vergelijking met andere gebieden.
NOARDWEST FRYSLÂN
RAPPORT FASE 1
PAGINA 16 VAN 31
7. BESTUURLIJKE EN ORGANISATORISCHE UITGANGSPUNTEN
Hiervoor hebben we de basis voor een gezamenlijke visie op de toekomst van NoardwestFryslân gepresenteerd. Uiteraard moet deze verder uitgewerkt en geconcretiseerd worden. Het geeft een goed beeld van het gebied en de belangrijkste gedeelde ambities die de vijf gemeenten met het gebied hebben. Uitgangspunt is dat deze gezamenlijke visie op het gebied en de toekomst richtinggevend is voor het vervolg. Daarmee is echter nog niets gezegd over het besturen en organiseren van het gebied. Welk type bestuur en organisatie is nodig om de ambities te realiseren? Hieronder zijn uitgangspunten geformuleerd voor de toekomst van besturen en organiseren in Noardwest-Fryslân.
7.1. UITGANGSPUNTEN VOOR BESTUREN IN DE TOEKOMST Democratische legitimatie Intergemeentelijke samenwerkingsverbanden gaan per definitie over gemeentegrenzen heen. Dit roept vragen op over wat de democratische legitimatie van die samenwerkingsverbanden is. Ze hebben immers geen direct gekozen bestuurders. De ervaring leert dat die democratische legitimatie goed te regelen is. Maar in veel huidige samenwerkingsverbanden hebben gemeentebestuurders (zowel raadsleden als collegeleden) momenteel het gevoel dat ze onvoldoende overzicht en ‘grip’ hebben. Kunnen zij nog wel echt invloed uitoefenen op de te maken beleidsmatige keuzen? Die beleidsmatige invloed is een uitgangspunt voor toekomstige samenwerkingsverbanden. Het vereist dat er aan ten minste twee condities is voldaan: 1. Besturingsfilosofie. Te vaak worden taken op afstand georganiseerd, zonder dat daarbij bekend is hoe de bestuurlijke aansturing precies geregeld gaat worden. Wat zijn de momenten waarop (democratisch gelegitimeerde) bestuurders hun invloed kunnen laten gelden? Sluit de P&C-cyclus van een samenwerkingsverband zodanig aan op die van de deelnemende gemeenten, dat het budget van de gemeenten leidend is voor dat van het samenwerkingsverband, of is het andersom? Het zijn allemaal vragen die vooraf beantwoord moeten worden. 2. Professioneel opdrachtgeverschap. Het gevoel van bestuurders geen grip meer te hebben, wordt vaak mede veroorzaakt doordat in de eigen gemeente het opdrachtgeverschap niet is ingericht. Wie beoordeelt de prestaties van een samenwerkingsverband; wie bepaalt hoe de opdracht er precies uit moet zien? Als deze zaken niet geregeld zijn zal het samenwerkingsverband inhoudelijk en procesmatig leidend worden: gemeentebestuurders verliezen grip. Nabij besturen Een sterk punt van de huidige manier van besturen in Noardwest-Fryslân, is de korte lijn tussen burger en bestuur. Bestuurders weten goed wat er speelt in de lokale gemeenschappen, ieder met hun eigen typische kenmerken. Daar maken burgers ook goed gebruik van, zij weten de bestuurders goed te vinden. Dit stelt de bestuurders in staat om acties te ondernemen en beleid vast te stellen dat écht past bij de lokale behoeften.
NOARDWEST FRYSLÂN
RAPPORT FASE 1
PAGINA 17 VAN 31
In de huidige situatie hebben inwoners laagdrempelig toegang en korte lijnen met gemeentebestuurders, of het nu uitvoeringszaken betreft of beleidsmatige zaken. Het is van belang dat inwoners ook in de toekomst makkelijk hun weg naar het bestuur kunnen vinden. Dat zorgt ervoor dat het bestuur ten dienst kan blijven staan van de samenleving. Verminderen van bestuurlijke drukte door zo veel mogelijk congruentie De gemeenten in Noardwest Fryslân hebben al lang niet meer een schaal, waarin zij al hun taken zelfstandig uitvoeren. Er zijn tal van samenwerkingsverbanden ontstaan, bijvoorbeeld rondom de sociale dienst, milieu en woningbouw (zie hoofdstuk 5). Al die samenwerkingsverbanden hebben ook een bestuurlijke component. Samenwerkingsverbanden groeien historisch, maar zijn in de optelsom niet altijd logisch. Dat geldt ook voor de lappendeken die in Noardwest-Fryslân is ontstaan. Voor de toekomst geldt, dat de bestuurders in Noardwest-Fryslân ernaar streven om zoveel mogelijk voor gelijke gebiedsomgrenzingen te kiezen als er samengewerkt wordt. Dat maakt het makkelijker het overzicht te bewaren. Deze kwestie speelt momenteel rondom een aantal dossiers. Want bij sterke gebiedscongruentie komen bestuurders elkaar in verschillende verbanden vaker tegen en kunnen ze eenvoudiger een gezamenlijke bestuurlijke lijn kiezen, in het perspectief van de ambities van NoardwestFryslân. Overigens blijft het mogelijk dat de samenwerking op inhoudelijke gronden in andere verbanden gezocht wordt. Dit geldt bijvoorbeeld voor de woningbouwopgave of voor openbaar vervoer. Slagkracht richting derden Een uitgangspunt voor toekomstig besturen is, dat er voldoende slagkracht richting derden bestaat. Door de bestuurlijke opschaling in de rest van de provincie neemt de relatieve slagkracht van de individuele gemeenten in Noardwest-Fryslân af. Er ontstaan elders grotere gemeenten of samenwerkingsverbanden met een gerichte bestuurlijke ambitie. Grotere gemeenten of stevige samenwerkingsverbanden krijgen meer voor elkaar in de provincie, in Nederland en in Europa. Ze hebben inhoudelijk meer ontwikkelingskracht en kunnen een steviger lobby neerzetten. Dit geldt niet alleen richting andere overheden, maar ook richting bedrijfsleven en onderwijs. De gemeenten in Noardwest-Fryslân hebben gezamenlijk en vanuit een gezamenlijke ambitie, richting andere partijen meer te bieden dan afzonderlijk.
NOARDWEST FRYSLÂN
RAPPORT FASE 1
PAGINA 18 VAN 31
7.2. UITGANGSPUNTEN VOOR ORGANISEREN IN DE TOEKOMST Nabij organiseren Het is niet alleen belangrijk dat bestuurders bereikbaar zijn, maar ook de dienstverlening vanuit de overheid moet laagdrempelig en toegankelijk zijn. De ambitie is om dienstverlening ‘nabij’ te organiseren, via alle mogelijke kanalen. De ontwikkeling van een Klantcontact centrum (KCC) past hierin. Meerschaligheid Hoewel de ambitie is om zowel bestuurlijk als ambtelijk samen op te trekken, is het belangrijk om niet geforceerd te proberen alle taken op hetzelfde schaalniveau te organiseren. Uitgangspunt is organiseren op het niveau van Noardwest-Fryslân, tenzij er goede redenen zijn op een hoger of lager schaalniveau te organiseren. Een hoger schaalniveau kan bijvoorbeeld leiden tot meer efficiency, maar dat geldt niet voor alle taken. Een lager schaalniveau kan leiden tot meer maatwerk en sterker inspelen op de ‘eigen kracht’ van de mensen in hun eigen sociale omgeving, samen met maatschappelijke organisaties. Versterken en bundelen van strategische capaciteit Er liggen grote opgaven in het gebied de komende jaren. Het is van belang dat de gemeenten in het gebied hun strategische denkkracht versterken door gezamenlijk vorm te geven aan opgaven en ambities. Quick wins benutten De gemeenten in Noardwest-Fryslân bekijken in het kader van deze bestuursopdracht hoe zij de toekomst van het gebied zien en wat dat bestuurlijk en organisatorisch betekent. Dat is een traject dat een aantal maanden in beslag neemt. Dat neemt niet weg dat er ook aanleidingen zijn die op korte termijn om keuzes vragen. Kansen die zich aandienen moeten zo veel mogelijk direct benut worden, vanuit een duidelijk bestuurlijk eindperspectief.
NOARDWEST FRYSLÂN
RAPPORT FASE 1
PAGINA 19 VAN 31
8. INRICHTING VERVOLGPROCES Het proces dat doorlopen wordt, bestaat uit twee fasen, waarin telkens de lijn onderzoek, beeldvorming, beraad en besluitvorming te zien is. Onderstaand laten we de stappen in deze fasen op hoofdlijnen zien. Vervolgens bieden we enig zicht op enkele aandachtspunten in het vervolgproces, zoals de gevolgen van ‘termijn-keuzes’. Dit heeft gediend ter ondersteuning van het gesprek daarover in de collegeconferentie om te komen tot een gezamenlijke ‘bestuurlijke opdracht’ voor het vervolg.
8.1. DE EERSTE FASE Deze rapportage maakt deel uit van de eerste fase van de in juli 2012 door de van de vijf gemeenteraden vastgestelde bestuursopdracht. Deze fase loopt van augustus tot november 2012. Onderzoek en beeldvorming Door middel van dossierstudie en input van bestuurders en ambtenaren is een beschrijving gemaakt van de huidige situatie van het gebied, de relevante ontwikkelingen, de ambities en de bestuurlijk-organisatorische uitgangspunten voor het vervolg. Beraad Door burgerraadplegingen en inspraakavonden is duidelijk welke overwegingen en vragen mensen en organisatie aan bestuurders en onderzoekers willen meegeven. In onderlinge contacten in de afzonderlijke gemeenten en in ontmoetingen over de gemeentegrenzen heen van burgers en bestuurders (waaronder de collegeconferentie van 16 oktober 2012), kunnen de overwegingen en nog te beantwoorden vragen verder uitkristalliseren. Het definitieve onderzoekrapport wordt is na verwerking van de conferentieresultaten door WagenaarHoes aan de colleges aangeboden. Besluitvorming De college leggen de definitieve rapportage met hun voorstel ter besluitvorming voor aan hun gemeenteraden ter besluitvorming in november 2012. Hiermee worden de ambities en bestuurlijk-organisatorische uitgangspunten en nadere opdrachten vastgesteld en meegegeven als basis voor het vervolgproces.
8.2. DE TWEEDE FASE De tweede fase loopt volgens de planning van november 2012 tot februari 2013. Hierbij is doel om te komen tot heldere besluiten over de bestuurlijke toekomst in Noardwest Fryslân. Onderzoek en beeldvorming Uitgaande van de vastgestelde bestuurlijk-organisatorische uitgangspunten, zal uitgewerkt worden welke bestuurlijke en organisatorische oplossingen passen bij de ambities.
NOARDWEST FRYSLÂN
RAPPORT FASE 1
PAGINA 20 VAN 31
Nader onderzoek moet de informatie opleveren om bevolking en bestuurders te informeren. In Bijlage 3 staan mogelijke ingrediënten voor een bestuurlijke opdracht voor de tweede fase. Door bijvoorbeeld burgerraadplegingen en inspraakavonden worden inwoners en andere belanghebbenden betrokken in het gesprek over de toekomst van dit gebied en hoe zij aankijken tegen mogelijke oplossingen. Beraad De gemeentebesturen zoeken elkaar op, om te komen tot gezamenlijk gedragen oplossingen. Besluitvorming De gemeentebesturen nemen besluiten over de gewenste toekomst van besturen en organiseren in Noardwest-Fryslân alsmede over de daarbij te zetten stappen en over de tijdsplanning.
8.3. AANDACHTSPUNTEN VOOR HET VERVOLG In de collegeconferentie is duidelijk geworden dat gemeentelijke herindeling (fusie) door alle betrokken bestuurders als punt op de horizon wordt gezien. Daarbij zijn een twee aandachtspunten in het vervolgproces belangrijk: Wat is de termijn waarop uiteindelijk een fusie zal plaatsvinden? Wat doe je in de opmaat daarheen? Dit is een gerationaliseerde inhoudelijke weergave van de verschillende beelden die wij signaleren tussen de gemeenten. Onderstaand bieden we zicht op deze punten. Hiermee willen we niet voorbij gaan aan de politiek-bestuurlijke gevoeligheid en dynamiek die procesmatig van invloed is. Wat is de termijn waarop een fusie kan plaatsvinden? Hier zien we drie nevenschikkende opties die we hieronder uitwerken: fusie per 1 januari 2015, fusie per 1 januari 2016 en fusie per 1 januari 2018. Een uitgebreide uiteenzetting over procedures en termijnen bij herindeling treft u aan in bijlage 3. Op basis hiervan schetsen we de actuele opties met de daarbij denkbare voordelen en nadelen. Fusie per 1 januari 2015 Deze optie vraagt om besluitvorming in alle raden voor 1 maart 2013. Want op die datum wenst het ministerie van BZK maximale zekerheid over en van de betrokken gemeenten. Dit is het best gewaarborgd indien de voorbereidingsprocedure van artikel 5 Wet Arhi is afgerond. Dat betekent dat een herindelingsadvies door de raden is vastgesteld, alsmede dat dan ook de zienswijze van GS afgerond is. Een principe-uitspraak is niet voldoende. Voordelen van deze optie: Geen verkiezingen noodzakelijk (na bij wet verkregen uitstel, dit is dus een voorbehoud). Want verkiezingen zullen het speelveld in alle gemeenten veranderen, omdat de herindeling ongetwijfeld een inzet wordt bij de verkiezingen. Duidelijke focus en vaart in het verandertraject tot aan 1 januari 2015. Want om dit per 1 januari 2015 voor elkaar te krijgen wordt in deze optie vanaf raadsbesluitvorming hard gewerkt aan totstandkoming van de nieuwe gemeente.
NOARDWEST FRYSLÂN
RAPPORT FASE 1
PAGINA 21 VAN 31
Minder complexe samenwerkingsvraagstukken. Het duidelijke verandertraject en een vast punt op de horizon maken discussies over complexe samenwerkingsconstructies in de opmaat tot een fusie overbodig. Nadelen van deze optie: Het strakke tempo kan het verwijt opleveren dat er onvoldoende democratische legitimatie is. In tegenstelling tot de andere betrokken gemeenten, is er in Harlingen niet sprake van een overheersend sentiment dat een snelle herindeling noodzakelijk is. Bij keuze voor deze optie bestaat door tijdsdruk het risico dat de termijnen niet gehaald worden. In dat geval gaat de herindeling per 1-12015 toch niet door en resteren de hierna geschetste opties.
Optie 2: fusie per 1-1-2016 Vooraf: Fusie per 1-1-2016 heeft invloed op de timing van verkiezingen: Een korte raadsperiode van maart 2014 tot eind 2015. De verkiezingen van maart 2014 vinden dan gewoon plaats, waarna in november 2015 tussentijdse verkiezingen gehouden worden. Voordelen van deze optie: De democratische legitimatie, in vormen als voorbereide (collectieve) burgerraadpleging en referenda, krijgt meer tijd dan in de optie 2015. Politiek en bevolking krijgen – ook in die gemeenten waar de urgentie nog niet onomstotelijk wordt beleefd – tijd om een aan het idee van fusie te wennen. De periode tussen een referendum over herindeling en de daarop volgende verkiezingen biedt de mogelijkheid om de publieke aandacht in de aanloopperiode eenduidig te richten op de herindeling respectievelijk op inhoudelijk verkiezingsthema’s op lokale en regionale schaal Nadelen van deze optie: De verkiezingen kunnen druk leggen op het huidige speelveld. Herindeling wordt wellicht inzet van de verkiezingen als correctie op de referendumuitslag, waardoor inhoudelijke keuzevraagstukken gemakkelijk ondergesneeuwd raken en opschuiven naar de volgende raadsperiode. Praktische problemen en vertragingen vanwege uitblijven van helderheid over de uiteindelijke bestuurlijke constellatie. Belangrijke strategische keuzevragen en praktische maatregelen blijven onopgelost, terwijl om praktische redenen vaart gemaakt zou moeten worden. Nota bene: de optie van fusie per 1-1-2017 hebben we hier niet verder uitgewerkt. De voordelen en nadelen zijn dezelfde als in de optie per 1-1-2016, met dien verstande dat praktische stappen nog langer vooruit geschoven worden. Optie 3: fusie per 1-2018 Fusie per 1-1-2018 is in geval van fusie op een later moment dan 1-1-2015 of 1-1-2016 het meest waarschijnlijk (gezien de zittingstermijnen van de gemeenteraden). De reguliere raadsverkiezingen van maart 2018 zullen dan naar voren worden gehaald naar november 2017. Voordelen van deze opties: Geen discussie over democratische legitimatie. In deze optie is herindeling de inzet bij verkiezingen en kan iedereen zich erover uitspreken
NOARDWEST FRYSLÂN
RAPPORT FASE 1
PAGINA 22 VAN 31
Nadelen van deze opties Herindelingsbesluiten zijn inzet van de verkiezingen, waardoor inhoudelijke keuzevraagstukken gemakkelijk ondergesneeuwd raken en opschuiven naar de volgende raadsperiode. Praktische problemen en vertragingen vanwege uitblijven van helderheid over de uiteindelijke bestuurlijke constellatie. Belangrijke strategische keuzevragen en praktische maatregelen blijven onopgelost, terwijl om praktische redenen vaart gemaakt zou moeten worden. Standpunt van de provincie Uiteraard zijn de gemeenten eerst aan zet als het gaat om het bepalen van het door hen gewenste tijdpad. Dat neemt niet weg dat het bij de haalbaarheid van het tijdpad wel van belang is ook naar het standpunt van de provincie te kijken. Want de provincie zal de wensen van de gemeenten, vastgelegd in besluiten van de gemeenteraden, van een advies voorzien richting de minister van Binnenlandse Zaken sturen. Daarom vindt op zeer korte termijn overleg met de provincie plaats over het tijdpad van de fusie. Wat doe je in de opmaat naar een fusie? Het ‘zekere eindperspectief’ van een fusie is er alleen bij een fusie per 1 januari 2015. Want op elke latere fusiedatum zal een referendum altijd gevolgd worden door verkiezingen die het referendumresultaat alsnog zouden kunnen terugdraaien. Zolang nog geen fusiebesluit in alle raden genomen is, zal intensieve samenwerking het hoogst haalbare zijn. De ervaring leert dat dit bij een zo grote groep van gemeenten niet eenvoudig is en dat dit niet altijd voldoende recht doet aan de opgaven die voorliggen.
NOARDWEST FRYSLÂN
RAPPORT FASE 1
PAGINA 23 VAN 31
BIJLAGE 1: GERAADPLEEGDE DOCUMENTEN Kansen Spreiden om maatschappelijke armoede te vermeiden – BBO – November 2010 Jaarplan 2012-2013 – Plattelandsprojecten Noardwest-Fryslân – Gebiedsplatform Noardwest Fryslân – December 2011 Noordwest Friesland landschap als inspiratiebron – de diversiteit kenmerkt de kracht van het landschap – Uitgave van Woningcorporatie “Wonen Noordwest Friesland” ISZF: Samenwerking in Fryslân – Almar Wimer Siebenga Voortgangsnotitie Pilot Voorzieningen Bereikbaar Noardwest Fryslân - april 2012 SWOT analyse als basis voor de streekagenda’s “Friese streken in beeld” – Partoer – mei 2012 Verschillende documenten aangeleverd door de vijf gemeenten gericht op: o Overzicht verbonden partijen / samenwerkingsverbanden o Inhoudelijke notities gemeentespecifieke ambities o Richtinggevende documenten (bv Harlingen koerst naar 2025)
NOARDWEST FRYSLÂN
RAPPORT FASE 1
PAGINA 24 VAN 31
BIJLAGE 2: OVERZICHT SAMENWERKINGSVERBANDEN Thema’s Leefbaarheid
Verbanden Afvalsturing Friesland N.V. (Omrin)
Het Bildt X
Franekeradeel X
Menameradiel X
Leeuwarderadeel X
Harlingen X
Anderen Alle Friese gemeenten
Hus en Hiem Woonwagenschap Friesland (in liquidatie) RUD/Fumo (projectorganisatie m.b.t. beoogde oprichting RUD) Provinciale overleggen: ruimte en wonen Milieu-adviesdienst
X X
X X
X X
X X
X X
Alle Friese gemeenten Alle Friese gemeenten
X
X
X
X
X
Alle Friese gemeenten
X
X
X
X
X
Alle Friese gemeenten
X
X
X
X
X
Brandweer Noardwest Fryslân
X
X
X
X
X
Plattelandsprojecten NoardwestFryslân Bureau Handhaving en bureau Veiligheid (gastheerschap Het Bildt voor Middelsee gemeenten) – Middelseeverband in ontvlechting
X
X
X
X
X
X
X
Ferwerderadiel, Littenseradiel, Leeuwarden, Dongeradeel, Dantumadeel, Kollumerland, Terschelling, Vlieland, Ameland, Schiermonnikoog Ferwerderadeel, Terschelling, Vlieland Leeuwarden, Boarnsterhim, Littenseradiel Ferwerderadiel
X
De bouwvereniging
NOARDWEST FRYSLÂN
X
RAPPORT FASE 1
PAGINA 25 VAN 31
De Bouwvereniging
Thema’s Leefbaarheid
Verbanden Onderwijsgroep Fier (Stichting) Coördinatieplan rampenbestrijding Waddenzee Fryslân Miljeu
Het Bildt X
Franekeradeel
Menameradiel X
Leeuwarderadeel X
Harlingen
Anderen Ferwerderadiel
X X
X
X
X
X
Publieke gezondheids- en veiligheidsregio Fryslan
X
X
X
X
X
Ferwerderadiel, Littenseradiel, Leeuwarden, Dongeradeel, Dantumadeel, Kollumerland, Terschelling, Vlieland, Ameland, Schiermonnikoog Alle Friese gemeenten
Marrekrite
X
X
X
X
X
Alle Friese gemeenten
Jeugdzorg (projectorganisatie transitie/decentralisatie) Provinciale overleggen: cultuur, onderwijs, zorg en welzijn, verkeer en vervoer Politie Fryslan: vaststellen beleid politie (alle burgemeesters in Friesland en hoofdofficier van justitie) Sport (gastheerschap Ferwerderadiel voor Middelsee gemeenten) – Middelseeverband in ontvlechting Centrum voor Jeugd en Gezin (Stichting) WMO: projectorganisatie decentralisatie AWBZ Bibliotheken
X
X
X
X
X
Alle Friese gemeenten
X
X
X
X
X
Alle Friese gemeenten
X
X
X
X
X
Alle Friese gemeenten
X
X
X
Ferwerderadiel
X
X
X
Ferwerderadiel
NOARDWEST FRYSLÂN
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
RAPPORT FASE 1
PAGINA 26 VAN 31
Ferwerderadiel, Terschelling, Vlieland Waddeneilanden
Thema’s Bereikbaar heid
Economie
Verbanden Bootcommissie Waddenveren
Het Bildt
Franekeradeel
Menameradiel
Leeuwarderadeel
Harlingen X
Regio Commissie Waddengebied
X
Vereniging van Waddenzeegemeenten Stuurgroep integrale gebiedsontwikkeling Franekeradeel/Harlingen Bestuurlijk overleg extra spuicapaciteiten Afsluitdijk
X
Provinciale overleg Werk en Inkomen Dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid NoardwestFryslân Wet Werken naar Vermogen: projectorganisatie transitie en werkgeversdienstverlening Werkvoorzieningschap FryslânWest
X
X
X
X
X
X
X
X
Ferwerderadiel, Terschelling, Vlieland
X
X
X
X
X
Ferwerderadiel, Terschelling, Vlieland
X
X
X
X
X
Boarnsterhim, Gaesterlan-Sleat, Lemsterland, Ferwerderadiel, Littenseradiel, Súdwest-Fryslân, Terschelling, Vlieland
X
X
Westergo B.V. (ontwikkelmaatschappij Haven) Regionale Commissie Noordelijke Zeehavens Bestuurlijk Platform Visserij Secretariaat Mijncommissie Fryslân Bestuurlijk overleg Stadsregio Leeuwarden
NOARDWEST FRYSLÂN
Anderen Rijkswaterstaat, Harlingen, Terschelling, Rederij Doeksen
X X X X
X
RAPPORT FASE 1
PAGINA 27 VAN 31
X
Werkvelden
Verbanden
Het Bildt
ICT
ICT (gastheerschap Menameradiel voor Middelsee gemeenten) – Middelseeverband in ontvlechting ISZF
X
Portefeuillehouder overleg financiën
X
Financiën
NOARDWEST FRYSLÂN
RAPPORT FASE 1
Franekeradeel
X
Menameradiel
Leeuwarderadeel
X
X
X
X
PAGINA 28 VAN 31
Harlingen
Anderen Ferwerderadiel
X
SúdwestFryslân, GaesterlanSlaet, Lemsterland, Littenseradiel
X
Alle Friese gemeenten
BIJLAGE 3: PROCEDURES EN TERMIJNEN BIJ HERINDELING Herindeling per 1 januari 2015 Bij een voorgenomen herindeling per 1 januari 2015 geldt dat de reguliere raadsverkiezingen van maart 2014 worden uitgesteld tot november 2014. Dit worden daarmee dan de herindelingsverkiezingen voor de samenstelling van de raad van de nieuw te vormen gemeente. Dit uitstel van de reguliere verkiezingen dient te worden geregeld bij separate wet. Dat is een algemene wet die de verlenging van de zittingsduur regelt van de raden van die gemeenten die beogen per 1-1-2015 te fuseren. In de memorie van toelichting bij die wet moet worden onderbouwd om welke gemeenten het gaat. Daarvoor hanteert het ministerie van BZK een deadline van 1 maart 2013. Per die datum wenst het ministerie maximale zekerheid over de gemeenten op welke die wet van toepassing zal zijn. Dit is het best gewaarborgd indien de voorbereidingsprocedure op basis van artikel 5 Wet Arhi2 is afgerond. Dat betekent dus dat het herindelingsadvies door de raden moet zijn vastgesteld, alsmede dat dan ook de zienswijze van GS afgerond is. In deze termijnen is met enige goede wil sprake van marge, maar die leveren slechts beperkte tijdswinst op. Uitgaande van een harde deadline dat GS het herindelingsadvies vergezeld van hun zienswijze daarop voor 1 juli 2013 aan de minister moeten hebben gezonden, hanteren GS een eigen deadline van 1 mei daaraan voorafgaand voor de ontvangst van het door de betrokken raden vastgestelde herindelingsadvies. Daaraan vooraf gaat in elk geval de wettelijke termijn van 8 weken terinzagelegging van het eerder door de raden vastgestelde herindelingsontwerp, en enige tijd die de gemeenten nodig hebben om een reactienota op te stellen, waarin is aangegeven hoe de gemeenten met de ingekomen zienswijzen zijn omgegaan. Dit is nog afgezien van de doorlooptijden voor de interne besluitvormingsprocedures in de diverse gemeenten. Dat betekent dan feitelijk dat op 1 maart 2013 het herindelingsontwerp moet zijn vastgesteld, op basis waarvan BZK voornoemde uitstelwet kan baseren. En dat herindelingsontwerp (als zijnde het ontwerpherindelingsadvies) moet voldoen aan de eisen die het Beleidskader gemeentelijke herindeling daaraan stelt, inclusief een kenbaar en meetbaar maatschappelijk draagvlak voor de voorgenomen herindeling. Die peilingen moeten dus een plaats hebben in het herindelingsontwerp. Dit houdt derhalve in dat alleen een principe-uitspraak van gemeenten om een herindelingsontwerp te gaan voorbereiden onvoldoende houvast biedt voor het opstellen van een wet tot verlenging van de zittingsduur van de gemeenteraden. Indien 1 maart 2013 al wordt gehaald betekent dit overigens nog niet dat er een garantie kan worden gegeven dat de beoogde fusie per 1-1-2015 ook een feit worden. Dat is afhankelijk van de besluitvorming door de wetgever. Dat betekent weer voor de betrokken gemeenten dat zij twee sporen moeten bewandelen voor de voorbereiding van de verkiezingen in november 2014. Als de herindeling niet (per 1-1-2015) doorgaat, dan vinden de uitgestelde reguliere verkiezingen van maart 2014 alsnog plaats in november 2014. Gaat de herindeling wel door (blijkend uit tijdige publicatie van de herindelingswet) dan vinden in november 2014 de herindelingsverkiezingen plaats voor de nieuw te vormen gemeenteraad.
2
Wet Algemene regels herindeling
NOARDWEST FRYSLÂN
RAPPORT FASE 1
PAGINA 29 VAN 31
Herindeling per 1 januari 2016 Indien wordt gemikt op een herindeling per 1-1-2016 vinden de reguliere raadsverkiezingen van maart 2014 gewoon plaats. Dat houdt derhalve een korte raadsperiode van maart 2014 tot november 2015. In algemene zin gelden hiervoor overeenkomstige deadlines als in de optie die mikt op herindeling per 1-1-2015. Namelijk 1 juli 2014 voor de toezending van het door de betrokken gemeenteraden vastgestelde herindelingsadvies en de zienswijze daarop van GS. In lijn hiermee geldt derhalve ook de deadline van 1 mei 2014 voor de toezending van het vastgestelde herindelingsadvies aan GS. Let wel, dit zijn uiterlijke termijnen: dus er staat niets in de weg om eerder tot de benodigde besluitvorming over te gaan door de gemeenten. In deze optie is geen sprake van een verlengde zittingstermijn van de gemeenteraden. Omdat het gaat om van reguliere herindelingsverkiezingen is geen afzonderlijk wetgevingstraject nodig om de verkiezingsdatum te verschuiven, hetgeen wel nodig is in de optie die mikt op fusie per 1 januari 2015. Herindeling per 1 januari 2017 Bij een herindeling per 1-1-2017 geldt hetzelfde, met dien verstande dat de raadsperiode dan duurt tot november 2016. Herindeling per 1 januari 2018 Bij een herindeling per 1-1-2018 geldt dat de reguliere raadsverkiezingen van maart 2018 naar voren zullen worden gehaald naar november 2017; deze verkorte raadsperiode wordt in de herindelingswet zelf geregeld.
NOARDWEST FRYSLÂN
RAPPORT FASE 1
PAGINA 30 VAN 31
BIJLAGE 4: INGREDIËNTEN OPDRACHT FASE 2 Dit onderzoek is opgezet vanuit een inhoudelijke benadering. Het wil ambities en uitgangspunten scherp krijgen. In Fase 2 zal het gaan om de verdere uitwerking en onderbouwing die nodig is om tot bestuurlijke en organisatorische keuzen te kunnen komen. Een onderzoeksopdracht voor fase 2 zou onder meer de volgende elementen kunnen bevatten: 1. Afstemmen van burgerraadplegingen, referenda, et cetera 2. Uitvoeren van een herindelingsscan over de financiële posities van de huidige gemeenten en over de financiële gevolgen van een herindeling. Deze scan kan verschillende varianten en wordt samen met de betrokken gemeenten uitgevoerd door de provincie en het ministerie van BZK. Zie http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/gemeenten/gemeentelijkefinancien/financiele-scans/overzicht-begrotings-en-herindelingsscans 3. Verkenning van effecten op de bestuurskracht en op de gemeentelijke dienstverlening 4. Uitwerken van een draaiboek bij herindeling (beleidsharmonisatie, organisatie, bedrijfsvoering, et cetera) 5. …. 6. ….
NOARDWEST FRYSLÂN
RAPPORT FASE 1
PAGINA 31 VAN 31
