BAB II TINJAUAN PUSTAKA 2.1
Kajian Teori
2.1.1
Akuntansi Sektor Publik
2.1.1.1 Pengertian Akuntansi Sektor Publik Akuntansi sektor publik menurut Renyowijoyo (2008) adalah sebagai berikut: “Sistem akuntansi yang dipakai oleh lembaga-lembaga publik sebagai salah satu alat pertanggungjawaban kepada publik” Sedangkan Bastian (2006) menjelaskan tentang pengertian akuntansi sektor publik adalah sebagai berikut: “Mekanisme teknik analisis akuntansi yang diterapkan pada pengelolaan dana masyarakat di lembaga-lembaga tinggi Negara dan departemendepartemen di bawahnya, pemerintah daerah, BUMN, BUMD, LSM dan yayasan sosial, maupun pada proyek-proyek kerjasama sektor publik dan swasta”. Dari definisi-definisi yang telah dikemukakan diatas dapat disimpulkan bahwa akuntansi sektor publik merupakan sistem akuntansi yang diterapkan dan digunakan pada pengelolaan dana masyarakat oleh lembaga-lembaga publik sebagai alat pertanggung jawaban kepada publik. 2.1.1.2 Perbedaan Sektor Publik dan Sektor Swasta Terdapat perbedaan mendasar antara sektor publik dan sektor swasta. Menurut Mardiasmo (2009:8) perbedaan sektor publik dengan sektor akuntansi swasta adalah sebagai berikut :
9
10
Tabel 2.1 Perbedaan Sektor Publik dan Sektor Swasta Aspek Perbedaan
Sektor Publik
Tujuan Organisasi
nonprofit motive
Sumber Pendanaan
Pajak,
retribusi,
Sektor Swasta profit motive
utang,
• Pembiayaan internal :
obligasi
modal
pemerintah, BUMN/BUMD,
ditahan,
sendiri,
laba
penjualan
aktiva penjualan aset negara, dsb.
• Pembiayaan eksternal : utang
bank,
obligasi,
penerbitan saham
Pertanggungjawaban
Karakteristik
Pertanggungjawaban
Pertanggungjawaban
kepada masyarakat (publik)
kepada pemegang saham
dan parlemen (DPR/DPRD)
dan kreditor
Terbuka untuk publik
Tertutup untuk publik
cash to accrual bassic
Accrual bassic
Anggaran Sistem Akuntansi
Sedangkan menurut Mahmudi (2010:23) perbedaan antara kedua sektor tersebut adalah sebagai berikut :
11
Tabel 2.2 Perbedaan Sektor Publik dengan Sektor Swasta Sektor perbedaan Tujuan organisasi
Sektor swasta
Sektor publik
• Nonprofit
• Mencari
• pelayanan publik (public
Laba
(profit oriented)
• Penyediaan barang dan
service oriented)
jasa komersial Sumber Pendanaan
Pajak, PNBP, Retribusi, Utang, Bagian Laba
penjualan aset
• Dimiliki
Negara
• Struktur
atau
Anggaran
Birokrasi
Standar Akuntansi
• Dimiliki
Pemegang
• Struktur
Organisasi
Bisnis
• Terbuka Untuk Publik
• Tertutup untuk Publik
• Merupakan
• Merupakan
Dokumen
publik
Sistem Akuntansi
Hasil Penjualan, Utang,
saham/Investor
(pemerintahan) Karakteristik
Laba
Penerbitan Saham
Seluruh rakyat Struktur Organisasi
Modal,
ditahan,
Perusahaan negara, hibah,
Kepemilikan
Setoran
•
Cash Accounting
•
Accrual Accounting
•
Fund Accounting
•
Budgetary Accounting
•
Comitment accounting
Standar akuntansi Pemerintah
Dokumen
rahasia
• Accrual accounting
Standar Akuntansi Bisnis
12
Berdasarkan kedua pendapat ahli tersebut, dapat disimpulkan bahwa antara sektor publik dan sektor swasta memilik perbedaan antara tujuan, sumber pendanaan, pertanggung jawaban, struktur organisasi, karakteristik anggaran dan sistem akuntansi. Secara garis besar organisasi sektor publik berorientasi pada aktivitas nonprofit sedangkan pada sektor swasta organisasi berorientasi pada aktivitas yang menghasilkan laba (profit oriented). Hal ini dikarenakan tujuan utama dari organisasi sektor publik sendiri adalah memberikan layanan kepada publik atau masyarakat sehingga laba bukan menjadi prioritas yang paling utama, berbanding terbalik dengan organisasi swasta yang tujuan utamanya adalah mencari laba. 2.1.2
Transparansi
2.1.2.1 Pengertian Transparansi Transparansi dibangun atas dasar arus informasi yang bebas. Seluruh proses pemerintahan, lembaga-lembaga, dan informasi yang tersedia harus memadai agar dapat dimengerti dan mudah dipantau. Terdapat
beberapa
pengertian tentang transparansi publik yaitu : Standar Akuntansi Pemerintahan (2010:22) definisi transparansi adalah sebagai berikut: “Transparansi adalah memberikan informasi keuangan yang terbuka dan jujur kepada masyarakat berdasarkan pertimbangan bahwa masyarakat memiliki hak untuk mengetahui secara terbuka dan menyeluruh atas pertanggungjawaban pemerintah dalam pengelolaan sumber daya yang dipercayakan kepadanya dan ketaatannya pada peraturan perundangundangan.” Mardiasmo (2005:30) definisi transparansi adalah sebagai berikut:
13
“Transparansi berarti keterbukaan (openness) pemerintah dalam memberikan informasi yang terkait dengan aktivitas pengelolaan sumber daya publik kepada pihak-pihak yang membutuhkan informasi. Transparansi suatu kebebasan untuk mengakses aktifitas politik dan ekonomi pemerintah dan keputusan-keputusannya. Transparansi memungkinkan semua stakeholder dalam melihat struktur dan fungsi pemerintahan, tujuan dari kebijakan dan proyeksi fiskalnya serta laporan pertanggungjawaban tahun lalu.” Dari
definisi-definisi
diatas
dapat
dikatakan
bahwa
transparansi
merupakan bentuk keterbukaan pemerintah kepada masyarakat dan pihak-pihak yang membutuhkan informasi berdasarkan pertimbangan bahwa masyarakat memiliki hak untuk mengetahui secara terbuka dan menyeluruh sebagai bentuk pertanggung jawaban pemerintah terhadap masyarakat. 2.1.2.2 Dimensi Transparansi Dimensi transparansi merupakan prinsip yang menjamin akses atau kebebasan
bagi
setiaap
orang
untuk
memperoleh
informasi
tentang
penyelenggaraan pemerintahan berupa informasi mengenai kebijakan, proses pembuatan, pelaksanaan, dan hasil yang dicapai. Menurut Krina (2003) prinsip ini menekankan kepada 2 aspek: a.
Komunikasi publik oleh pemerintah
b.
Hak masyarakat terhadap akses informasi
2.1.2.3 Indikator Transparansi Menurut Krina (2003) indikator-indikator dari transparansi adalah sebagai berikut: 1.
Penyediaan informasi yang jelas tentang tanggung jawab
14
2.
Menyusun suatu mekanisme pengaduan jika ada peraturan yang dilanggar atau permintaan untuk membayar uang suap
3.
Kemudahan akses informasi
4.
Meningkatkan arus informasi melalui kerjasama dengan media massa dan lembaga non pemeritah
2.1.3
Akuntabilitas
2.1.3.1 Pengertian Akuntabilitas Akuntabilitas
berasal
dari
istilah
dalam
bahasa
inggris
yaitu
accountability, yang berarti pertanggungjawaban atau keadaan untuk diminta pertanggungjawaban (Salim, 1991:33). Pertanggungjawaban pemerintah kepada masyarakat sangatlah diperlukan karena organisasi pemerintah pada dasarnya adalah suatu lembaga yang berorientasi kepada publik atau masyarakat dan hasil laporan dari organisasi pemerintah tersebut perlu disampaikan kepada masyarakat sebagai bentuk pertanggung jawaban. Lembaga Administrasi Negara (LAN) (2003:3) definisi akuntabilitas adalah sebagai berikut: “Akuntabilitas merupakan kewajiban menyampaikan pertanggungjawaban atau untuk menjawab atau menerangkan kinerja dan tindakan seseorang/badan hukum/pimpinan kolektif suatu organisasi kepada pihak yang memiliki hak atau berkewenangan untuk minta keterangan akan pertanggungjawaban.” Sedarmayanti (2003:3) pengertian akuntabilitas adalah sebagai berikut: “Akuntabilitas adalah suatu perwujudan kewajiban untuk mempertanggungjawabkan keberhasilan atau kegagalan pelaksanaan misi organisasi dalam mencapai tujuan dan sasaran yang telah ditetapkan melalui media pertanggungjawaban yang dilaksanakan secara periodik.” Mardiasmo (2004:20) definisi akuntabilitas adalah sebagai berikut:
15
“Akuntabilitas adalah kewajiban pihak pemegang amanah (agent) untung memberikan pertanggung jawaban, menyajikan, melaporkan, dan mengungkapkan segala aktifitas dan kegiatan yang menjadi tanggung jawabnya kepada pihak pemberi amanah (prinscipal) yang memiliki hak dan kewenangan untuk meminta pertanggung jawaban tersebut”. Berdasarkan beberapa definisi akuntabilitas yang dilihat dari berbagai sudut pandang tersebut, maka akuntabilitas dapat diartikan sebagai kewajiban untuk menyampaikan, menyajikan, melaporkan, dan mengungkapkan segala kegiatan dan aktifitas yang menjadi tanggung jawab kepada pihak yang memiliki hak atau berkewenangan sebagai bentuk pertanggung jawaban yang dilaksanakan secara periodik. 2.1.3.2 Jenis-jenis Akuntabilitas Mardiasmo (2006:21) secara umum akuntabilitas publik terdiri dari dua macam, yaitu: 1. Akuntabilitas Vertikal (Vertical Accountability) 2. Akuntabilitas Horisontal (Horizontal Accountability) Kedua macam akuntabilitas tersebut dapat diartikan sebagai berikut. Akuntabilitas Vertikal (Vertical Accountability) adalah pertanggungjawaban atas pengelolaan dana kepada otoritas yang lebih tinggi, misalnya pertanggungjawaban unit-unit kerja (dinas) kepada pemerintah daerah, pertanggungjawaban pemerintah daerah kepada pemerintah pusat, dan pemerintah pusat kepada MPR. Sedangkan Akuntabilitas Horisontal (Horizontal Accountability) adalah pertanggungjawaban kepada masyarakat luas. Dalam konteks organisasi pemerintah, akuntabilitas publik adalah pemberian informasi dan disclosure atas aktivitas dan kinerja finansial pemerintah kepada pihak-pihak yang berkepentingan dengan laporan
16
tersebut. Pemerintah, baik pusat maupun daerah, harus bisa menjadi subjek pemberi informasi dalam rangka pemenuhan hak-hak publik. Sedangkan menurut Rosjidi (2001:144) akuntabilitas dibagi menjadi dua macam, yaitu : 1.
Akuntabilitas Internal
2.
Akuntabilitas Eksternal Akuntabilitas internal berlaku bagi setiap tingkatan organisasi internal
penyelenggaraan pemerintah Negara termasuk pemerintah dimana setiap pejabat atau pengurus publik baik individu maupun kelompok secara hierarki berkewajiban untuk mempertanggungjawabkan kepada atasanya langsung mengenai perkembangan kinerja kegiatan secara periodik maupun sewaktu-waktu bila dipandang perlu. Keharusan dari akuntabilitas internal pemerintah tersebut telah diamanatkan dari Instruksi Presiden Nomor 7 Tahun 1999 tentang Akuntabilitas Instansi Pemerintah (AKIP). Sedangkan akuntabilitas eksternal melekat
pada setiap
lembaga Negara sebagai
suatu organisasi
untuk
mempertanggungjawabkan semua amanat yang telah diterima dan dilaksanakan ataupun
perkembangan
untuk
dikomunikasikan
kepada
pihak
eksternal
lingkunganya. 2.1.3.3 Sifat Akuntabilitas Laporan keuangan pemerintah harus menyediakan informasi yang dapat dipakai
oleh
pengguna
laporan
keuangan
untuk
menilai
akuntabilitas
pemerintahan dalam membuat keputusan ekonomi, sosial, maupun politik. Akuntabilitas dapat diartikan sebagai hubungan antara pihak yang memegang
17
kendali dan mengatur entitas dengan pihak yang memiliki kekuatan formal atas pihak pengendali tersebut. Dalam hal ini dibutuhkan juga pihak ketiga yang accountable untuk memberikan penjelasan atau alasan yang masuk akal terhadap seluruh kegiatan yang dilakukan dan hasil usaha yang diperoleh sehubungan dengan pelaksanaan suatu tugas dan pencapaian suatu tujuan tertentu. Akuntabilitas pemerintah tidak dapat diketahui tanpa pemerintah memberitahukan
kepada
rakyat
tentang
informasi
sehubungan
dengan
pengumpulan sumber daya dan sumber dana masyarakat beserta penggunaannya. Akuntabilitas dapat dipandang dari berbagai perspektif. Dari perspektif akuntansi, Ellwood (1993:368) menyatakan bahwa akuntabilitas suatu entitas pemerintahan dapat dibagi dalam empat kelompok, yaitu: 1. Sumber daya finansial 2. Kepatuhan terhadap aturan hukum dan kebijaksanaan administrasi 3. Efisiensi dan ekonomisnya suatu kegiatan 4. Hasil program dan kegiatan pemerintah yang tercermin dalam pencapaian tujuan, manfaat, dan efektivitas. Akuntabilitas juga dapat dilihat sebagai suatu tingkatan dengan lima tahap yang berbeda yang diawali dari tahap yang lebih banyak membutuhkan ukuranukuran obyektif (legal compliance) ke tahap yang membutuhkan lebih banyak ukuran-ukuran subyektif . Tahap-tahap tersebut adalah: 1. Probility
and
legality
accountability
Hal
ini
menyangkut
pertanggungjawaban penggunaan dana sesuai dengan anggaran yang
18
telah disetujui dan sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku (compliance). 2. Process accountability Dalam hal ini digunakan proses, prosedur, atau ukuran-ukuran dalam
melaksanakan kegiatan
yang ditentukan
(planning, allocating and managing). 3. Performance accountability Pada level ini dilihat apakah kegiatan yang dilakukan sudah efisien (efficient and economy). 4. Program accountability Di sini akan disoroti penetapan dan pencapaian tujuan yang telah ditetapkan tersebut (outcomes and effectiveness). 5. Policy accountability Dalam tahap ini dilakukan pemilihan berbagai kebijakan yang akan diterapkan atau tidak (value). 2.1.3.4 Ciri-ciri Pemerintahan yang Akuntabel Finner dalam Joko Widodo (2010:104) menjelaskan akuntabilitas sebagai konsep yang berkenaan dengan standar eksternal yang menentukan kebenaran suatu tindakan birokrasi. Pengendalian dari luar (external control) menjadi sumber akuntabilitas yang memotivasi dan mendorong aparat untuk bekerja keras. Masyarakat luas sebagai penilai objektif yang akan menetukan accountable atau tidaknya sebuah birokrasi. Terdapat beberapa ciri pemerintahan yang accountable di antaranya sebagai berikut : 1. Mampu menyajikan informasi penyelenggaraan pemerintah secara terbuka, cepat, dan tepat kepada masyarakat.
19
2. Mampu memberikan pelayanan yang memuaskan bagi publik. 3. Mampu menjelaskan dan mempertanggungjawabkan setiap kebijakan publik secara proposional. 4. Mampu memberikan ruang bagi masyarakat untuk terlibat dalam prosespembangunan dan pemerintahan. 5. Adanya sasaran bagi publik untuk menilai kinerja (performance) pemerintah. Dengan pertanggungjawaban publik, masyarakat dapat menilai derajat pencapaian pelaksanaan program/kegiatan pemerintah. 2.1.3.5 Sistem Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah Pemerintah
menuntut
peningkatan
terhadap
penyelenggaraan
pemerintahan yang baik dan bersih (Good governance dan clean government) melalui Instruksi Presiden Nomor 7 tahun 1999 tentang Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah telah mendorong pengembangan dan penerapan sistem pertanggungjawaban yang jelas dan teratur dan efektif yang dikenal dengan Sistem Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah (SAKIP) penerapan tersebut bertujuan agar penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan berdayaguna, berhasil guna dan bertanggungjawab dan bebas dari praktik kolusi, korupsi dan nepotisme. (KKN). Akuntabilitas merupakan perwujudan dari kewajiban seseorang atau unit organisasi untuk mempertanggungjawabkan pengelolaan sumber daya dan pelaksanaan kebijakan yang dipercayakan kepadanya dalam rangka pencapaian tujuan yang telah ditetapkan melalui media pertanggungjawaban dan berupa laporan akuntabilitas yang disusun secara periodik. Sistem Akip ini juga perlu di
20
evaluasi melalui Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor KEP/135/M.PAN/9/2004 tentang Pedoman Umum Evaluasi. Oleh karena itu setelah menyusun Lakip maka selanjutnya Laporan Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah (LAKIP) memberikan informasi kinerja instansi pemerintah dan memberikan manfaat untuk : a. Mendorong instansi pemerintah untuk menyelenggarakan tugas umum pemerintah dan pembangunan secara baik dan benar (good governance) yang berdasarkan pada peraturan perundang-undangan yang berlaku, kebijaksanaan yang transparan dan dapat dipertanggungjawabkan pada masyarakat; b. Menjadikan instansi pemerintah yang akuntabel sehingga dapat beroperasi secara efisien, efektif dan responsif terhadap aspirasi masyarakat dan lingkungannya; c. Menjadi
masukan
serta
umpan
balik
bagi
pihak-pihak
yang
berkepentingan dalam rangka meningkatkan kinerja instansi pemerintah; d. Terpeliharanya kepercayaan masyarakat pada pemerintah. 2.1.3.5.1 Akuntabilitas dalam Sistem Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah Menurut Peppres Nomor 54 Tahun 2010 tentang Pedoman Pelaksanaan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah, sistem pengadaan barang/jasa pemerintah (tender) adalah sebagai berikut:
21
22
23
2.1.3.6 Dimensi Akuntabilitas Dimensi akuntabilitas yang harus dipenuhi oleh lembaga-lembaga publik tersebut antara lain Ellwood (1993:371). 1. Akuntabilitas hukum dan kejujuran (accountability for probility and legality), 2. Akuntabilitas Proses (process accountability), 3. Akuntabilitas program (program accountability), 4. Akuntabilitas kebijakan (policy accountability) 1. Akuntabilitas Hukum dan Kejujuran Akuntabilitas hukum dan kejujuran adalah akuntabilitas lembagalembaga publik untuk berperilaku jujur dalam bekerja dan mentaati ketentuan hukum yang berlaku. Penggunaan dana publik harus dilakukan secara benar dan telah mendapatkan otorisasi. Akuntabilitas hukum
24
berkaitan dengan kepatuhan terhadap hukum dan peraturan lain yang disyaraktan dalam menjalankan organisasi, sedangkan akuntabilitas kejujuran berkaitan dengan penghindaran penyalahgunaan jabatan (abuse of power), korupsi dan kolusi. Akuntabilitas hukum menuntut penegakan hukum (law enforcement), sedangkan akuntabilitas kejujuran menuntut adanya praktik organisasi yang sehat tidak terjadi malpraktek dan maladministrasi. 2. Akuntabilitas Proses Akuntabilitas proses terkait dengan prosedur yang digunakan dalam melaksanakan tugas dalam hal kecukupan sistem informasi akuntansi, sistem informasi manajemen, dan prosedur administrasi. Akuntabilitas proses termanifestasikan melalui pemberian pelayanan publik yang cepat responsif, dan murah biaya. 3. Akuntabilitas Program Akuntabilitas program berkaitan dengan pertimbangan apakah tujuan yang ditetapkan dapat dicapai atau tidak, dan apakah organisasi telah mempertimbangkan alternatif program yang memberikan hasil yang optimal dengan biaya yang minimal. Lembaga-lembaga publik harus mempertanggungjawabkan program yang telah dibuat sampai pada pelaksanaan program.
25
4. Akuntabilitas Kebijakan Akuntabilitas kebijakan terkait dengan pertanggungjawaban lembaga publik atas kebijakan-kebijakan yang diambil. Lembaga-lembaga publik hendaknya dapat
mempertanggungjawabkan kebijakan
yang telah
ditetapkan dengan mempertimbangkan dampak dimasa depan. 2.1.3.7 Indikator Akuntabilitas Dari dimensi akuntabilitas yang telah di jelaskan dan disebutkan di atas yang bersumber dari Ellwood (1993:374) dimensi tersebut dapat di turunkan menjadi indikator akuntabilitas adalah sebagai berikut: 1. Akuntabilitas Hukum dan Kejujuran a.
Kepatuhan terhadap hukum.
b.
Penghindaran korupsi dan kolusi.
2. Akuntabilitas Proses a.
Adanya Kepatuhan Terhadap Prosedur.
b.
Adanya pelayanan publik yang responsif.
c.
Adanya pelayanan publik yang cermat.
d.
Adanya pelayanan publik yang biaya murah.
3. Akuntabilitas Program a.
Alternatif program yang memberikan hasil yang optimal.
b.
Mempertanggung jawabkan yang telah dibuat.
4. Akuntabilitas Kebijakan Mempertanggungjawabkan kebijakan yang telah diambil.
26
2.1.4
Laporan Keuangan Daerah Laporan
keuangan
merupakan
bentuk
pertanggungjawaban
atas
kepengurusan sumber daya ekonomi yang dimiliki oleh suatu entitas. Laporan keuangan yang diterbitkan harus disusun sesuai dengan standar akuntansi yang berlaku agar laporan keuangan tersebut dapat dibandingkan dengan laporan keuangan periode sebelumnya atau dibandingkan dengan laporan keuangan entitas yang jelas. Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2006 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah, dalam ketentuan umumnya menyebutkan bahwa yang dimaksud dengan keuangan daerah adalah semua hak dan kewajiban daerah dalam rangka penyelenggaraan pemerintah daerah yang dapat dinilai dengan uang termasuk di dalamnya segala bentuk kekayaan yang berhubungan dengan hak dan kewajiban daerah tersebut. Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 pengertian laporan keuangan adalah sebagai berikut: “Laporan keuangan merupakan laporan yang terstruktur mengenai posisi keuangan dan transaksi-transaksi yang dilakukan oleh suatu entitas pelaporan.”
Entitas pelaporan adalah unit pemerintahan yang terdiri dari satu atau lebih entitas akuntansi yang menurut ketentuan peraturan perundang-undangan wajib menyampaikan laporan pertanggungjawaban berupa laporan keuangan, yang terdiri dari: a. Pemerintah pusat;
27
b. Pemerintah daerah c. Satuan organisasi di lingkungan pemerintah pusat/daerah atau organisasi lainnya, jika menurut peraturan perundang-undangan satuan organisasi dimaksud wajib menyajikan laporan keuangan. Bastian (2006:15) pengertian laporan keuangan adalah sebagai berikut: “Laporan keuangan sektor publik merupakan representasi posisi keuangan dari transaksi-transaksi yang dilakukan oleh suatu entitas Sektor Publik.” Sedangkan menurut Nordiawan, dkk (2012:20) pengertian laporan keuangan adalah: “Laporan keuangan merupakan bentuk pertanggungjawaban atas kepengurusan sumber daya ekonomi yang dimiliki oleh suatu entitas. Laporan keuangan yang diterbitkan harus disusun berdasarkan standar akuntansi yang berlaku agar laporan keuangan tersebut dapat dibandingkan dengan laporan keuangan periode sebelumnya atau dibandingkan dengan laporan keuangan entitas yang lain.” Berdasarkan definisi-definisi yang dikemukakan dapat disimpulkan bahwa laporan keuangan pemerintah merupakan representasi posisi keuangan dari transaksi-transaksi yang dilakukan oleh entitas Sektor Publik yang terstruktur dan merupakan suatu bentuk pertanggungjawaban atas kepengurusan sumber daya ekonomi yang dimiliki oleh suatu entitas pelaporan. 2.1.4.1 Komponen Laporan Keuangan Daerah Berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 71 tahun 2010 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP), Komponen-komponen yang terdapat dalam satu set laporan keuangan berbasis akrual terdiri dari laporan pelaksanaan anggaran
28
(budgetary reports) dan laporan finansial, yang jika diuraikan adalah sebagai berikut: 1. Laporan Realisasi Anggaran; 2. Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih; 3. Laporan Operasional; 4. Laporan Perubahan Ekuitas; 5. Neraca; 6. Laporan Arus Kas; 7. Catatan atas Laporan Keuangan. Laporan pelaksanaan anggaran adalah Laporan Realisasi Anggaran dan Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih, sedangkan yang termasuk laporan finansial adalah Laporan Operasional, Laporan Perubahan Ekuitas, Neraca dan Laporan Arus Kas. Komponen-komponen laporan keuangan tersebut disajikan oleh setiap entitas pelaporan, kecuali Laporan Arus Kas yang hanya disajikan oleh entitas yang mempunyai fungsi perbendaharaan umum, dan Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih yang hanya disajikan oleh Bendahara Umum Negara dan entitas pelaporan yang menyusun laporan keuangan konsolidasi. 2.1.4.2 Standar Audit Pemerintahan Audit
kinerja
terhadap
lembaga-lembaga
pemerintahan
indonesia
dilakukan dengan berpedoman pada Standar Audit Pemerintahan (SAP) yang dikeluarkan oleh Badan Pemerikasa Keuangan (BPK) tahun 1995. SAP tersebut merupakan buku standar untuk melakukan audit atas semua kegiatan pemerintahan yang meliputi pelaksanaan APBN, APBD, pelaksanaan anggaran
29
tahunan BUMN dan BUMD, serta kegiatan yayasan yang didirikan oleh pemerintah, BUMN dan BUMD atau badan hukum lain yang didalamnya terdapat kepentingan keuangan negara atau yang menerima bantuan pemerintah. Standar-standar yang menjadi pedoman dalam audit kinerja terhadap lembaga pemerintah menurut standar audit pemerintahan adalah sebagai berikut: 1) Standar Umum Staf melaksanakan audit harus secara kolektif, memiliki kecakapan profesional yang memadai untuk tugas yang disyaratkan. Dalam semua hal yang berkaitan dengan pekerjaan audit harus independen, bebas dari gangguan indepedensi yang bersifat pribadi dan yang diluar pribadinya, yang dapat mempengaruhi independensinya, serta harus dapat mempertahankan sikap dan penampilan yang independen. Dalam pelaksanaan audit dan penyusunan pelaporannya, auditor wajib menggunakan kemahiran profesionalnya secara cermat dan seksama. Memiliki sistem pengendalian intern yang memadai, dan sistem pengendalian mutu tersebut harus di review oleh pihak lain yang kompeten. 2) Standar Pekerjaan Lapangan Audit Kinerja Standar pekerjaan lapangan untuk audit kinerja terdiri atas empat hal:
Perencanaan Perencanaan harus direncanakan secara memadai
30
Supervisi Staf harus diawasi (disupervisi) dengan baik
Kepatuhan terhadap Peraturan Perundang-undangan Auditor harus merancang audit tersebut untuk memberikan keyakinan yang memadai mengenai kepatuhan tersebut. Dalam semua audit kinerja, auditor harus waspada terhadap situasi atau transaksi yang dapat merupakan indikasi adanya unsure pembuatan melanggar hukum atau penyalahgunaan wewenang.
Pengendalian Manajemen Auditor harus benar-benar memahami pengendalian manajemen yang relevan dengan audit.
3) Standar Pelaporan Audit Kinerja Standar pelaporan audit kinerja terdiri dari 5 hal: 1. Bentuk Auditor harus membuat laporan audit secara tertulis untuk dapat mengkomunikasikan hasil setiap audit. 2. Ketepatan Waktu Auditor harus menerbitkan laporan untuk menyediakan informasi yang dapat digunakan secara tepat waktu oleh manajemen dan pihak lain yang berkepentigan. 3. Isi Laporan a. Tujuan, Lingkup, Metodologi Audit Auditor harus melaporkan tujuan, lingkup, dan metodologi audit.
31
b. Hasil Audit Audit harus melaporkan temuan audit yang signifikan. c. Rekomendasi Auditor harus menyamaikan rekomendasi untuk melakukan tindakan perbaikan atas bidang yang bermasalh dan untuk meningkatkan pelaksanaan kegiatan entitas audit d. Pernyataan Standar Audit Auditor harus melaporkan bahwa audit melaksanakan berdasarkan SAP e. Kepatuhan terhadap Peraturan Perundang-Undangan f. Ketidakpatuhan terhadap peraturan perundang-undangan dan penyalahgunaan wewenang. g. Pelaporan secara langsung tentang unsur perbuatan melanggar. h. Pengendalian manajemen. i. Tanggapan pejabat yang bertanggungjawab. j. hasil/prestasi kerja yang patut dihargai. k. Hal yang memerlukan penelaahan lebih lanjut. l. Informasi istimewa dan rahasia. 4. Penyajian Pelaporan Laporan harus lengkap, akurat, objektif, meyakinkan, serta jelas dan ringkas. 5. Distribusi Pelaporan
Pejabat yang berwenang dalam organisasi pihak yang diaudit
32
Kepada pejabat yang berwenang dalam organisasi pihak yang meminta audit.
Pejabat lain yang mempunyai tanggungjawab atas pengawasan secara hokum atau pihak yang bertanggungjawab untuk melakukan tindak lanjut berdasarkan temuan dan rekomendasi audit.
Kepada pihak lain yang diberi wewenang oleh entitas yang diaudit untuk menerima laporan tersebut.
2.1.4.3 Kualitas Laporan Keuangan Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintahan (PSAP) Nomor 1 paragraf 9 sebagaimana terdapat di Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 tentang SAP menyatakan bahwa laporan keuangan merupakan laporan yang terstruktur mengenai posisi keuangan dan transaksi transaksi yang dilakukan oleh suatu entitas pelaporan. Tujuan umum laporan keuangan adalah menyajikan informasi mengenai posisi keuangan, realisasi anggaran, arus kas, dan kinerja keuangan suatu entitas pelaporan yang bermanfaat bagi para pengguna dalam membuat dan mengevaluasi keputusan mengenai alokasi sumber daya. Pada dasarnya laporan keuangan pemerintah adalah asersi dari pihak manajemen pemerintah yang menyajikan informasi yang berguna untuk pengambilan keputusan dan untuk menunjukkan akuntabilitas entitas pelaporan atas sumber daya yang dipercayakan. Laporan keuangan terutama digunakan untuk membandingkan realisasi pendapatan, belanja, transfer, dan pembiayaan dengan anggaran yang telah ditetapkan, menilai kondisi keuangan, mengevaluasi efektivitas dan efisiensi suatu entitas pelaporan, dan membantu menentukan ketaatannya terhadap peraturan
33
perundang–undangan (Daniel dan Suhardjo, 2013). Laporan keuangan yang berkualitas menunjukkan bahwa kepala daerah bertanggungjawab sesuai dengan wewenang yang dilimpahkan kepadanya dalam pelaksanaan tanggung jawab dalam mengelola organisasi. Kualitas merupakan suatu penilaian terhadap output pusat pertanggungjawaban atas suatu hal, baik itu dilihat dari segi yang berwujud seperti barang maupun segi yang tidak berwujud. Definisi Kualitas menurut Mulyana (2010:96) adalah sebagai berikut “Kualitas diartikan sebagai kesesuaian dengan standar, diukur berbasis kadar ketidaksesuaian, serta dicapai melalui pemeriksaan.” Berdasarkan pengertian diatas, kualitas merupakan suatu penilaian terhadap output pusat pertanggungjawaban atas suatu hal, baik itu dilihat dari segi yang berwujud seperti barang maupun segi yang tidak berwujud, seperti suatu kegiatan. Menurut Masmudi (2003:77) definisi laporan keuangan adalah: “Laporan keuangan sektor publik pada hakekatnya merupakan suatu bentuk pertanggungjawaban pemerintah kepada rakyat atas pengelolaan dana publik baik dari pajak, retribusi atau transaksi lainnya”. Laporan keuangan merupakan suatu pernyataan entitas pelaporan yang terkandung di dalam komponen laporan keuangan. Laporan keuangan adalah bentuk pertanggungjawaban pengelolaan keuangan negara/daerah selama suatu periode. Laporan keuangan pemerintah daerah adalah pertanggungjawaban pelaksanaan Anggaran Pendapatan Belanja Daerah. Karakteristik kualitatif laporan keuangan menurut Bastian (2003:48) dapat
34
dikategorikan sebagi berikut: a. Kualitas tertinggi; dapat dipahami dan berguna. b. Kualitas primer; relevan (nilai prediksi, nilai umpan balik, tepat waktu), andal (daya uji, netral, tepat saji). c. Kualitas sekunder; konsisten, komparatif. d. Kendala; materialitas, konservatif, biaya manfaat. Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan mendefinisikan karakteristik kualitatif laporan keuangan sebagai ukuran-ukuran normatif yang perlu diwujudkan dalam informasi akuntansi sehingga dapat memenuhi tujuannya. Ada empat karakteristik komponen yang diperlukan agar laporan keuangan pemerintah dapat memenuhi kualitas yang dikehendaki: a) Relevan; b) Andal; c) Dapat dibandingkan; dan d) Dapat dipahami Kualitas penting informasi yang ditampung dalam laporan keuangan adalah kemudahannya untuk segera dapat dipahami oleh para pemakai. Untuk maksud ini, pemakai diasumsikan memiliki pengetahuan yang memadai tentang aktivitas ekonomi dan bisnis, akuntansi, serta kemauan untuk mempelajari informasi dengan ketekuan yang wajar. Namun demikian, informasi kompleks yang seharusnya dimasukkan dalam laporan keuangan tidak dapat dikeluarkan hanya atas dasar pertimbangan bahwa informasi tersebut sulit untuk dapat
35
dipahami oleh pemakai tertentu (Permana, 2012). 2.2
Penelitian Terdahulu Penelitian sebelumnya yang pernah dilakukan oleh pihak lain yang dapat
dipakai sebagai masukan serta pengkajian yang terkait dengan penelitian ini telah dilakukan oleh beberapa orang. Untuk memperjelas perbedaan dan persamaannya dengan penelitian sekarang. Maka dapat disajikan dalam tabel sebagai berikut: Tabel 2.3 Penelitian dan Referensi Terdahulu No 1
2
Nama Peneliti dan Tahun Sri Ayu Wulandari Aswadi (2014)
Muhammad Saifrizal (2013)
Judul Penelitian Pengaruh Akuntabilitas dan Transparansi Terhadap Kualitas Laporan Keuangan (Studi Kasus Pada Pemerintah Kabupaten Pinrang)
Variabel yang Diteliti X1=Akuntabilitas
Pengaruh Penyajian Neraca Daerah dan Aksesibilitas Laporan Keuangan terhadap Transparansi dan Akuntabilitas Pengelolaan Keuangan Daerah
X1=Penyajian Neraca Daerah
X2=Transparansi Y=Kualitas Keuangan
Laporan
X2=Aksesibilitas Laporan Keuangan Y1=Transparansi Y2=Akuntabilitas
Hasil Penelitian Hasil uji F yang telah dilakukan menunjukan bahwa variabel akuntabilitas (X1) dan transparansi (X2) secara parsial dan simultan berpengaruh positif dan signifikan terhadap kualitas laporan keuangan (Y). Pengaruh positif dan signifikan menunjukkan bahwa akuntabilitas dan transparansi sangat berperan penting terhadap peningkatan pencapaian laporan keuangan yang berkualitas Penyajian neraca daerah dan aksesibilitas laporan keuangan secara bersamasama berpengaruh positif dan signifikan terhadap transparansi dan akuntabilitas keuangan daerah. Hasil penelitian ini memberi beberapa implikasi, diantaranya: salah satu upaya konkrit untuk mewujudkan transparansi dan akuntabilitas pengelolaan
36
keuangan daerah adalah penyampaian laporan pertanggungjawaban keuangan pemerintah secara lengkap (termasuk neraca daerah) dan disusun dengan mengikuti standar akuntansi pemerintahan yang telah diterima secara umum atau dengan kata lain memiliki kualitas laporan keuangan yang baik. 3
4
2.3 2.3.1
M Fiekri S Zulfikar (2014)
Imam Subaweh (2008)
Pengaruh Transparansi dan Akuntabilitas Terhadap Pengelolaan Laporan Keuangan Daerah (Studi Kasus pada Dinas Pengelolaan Keuangan dan Aset Daerah Kota Bandung)
X1=Transparansi
Pengaruh Penerapan Standar Akuntansi Pemerintahan terhadap Kualitas Laporan Keuangan
X=Standar Akuntansi Pemerintahan
X2=Akuntabilitas Y=Pengelolaan Laporan Keuangan Daerah
Y=Kualitas Keuangan
Laporan
Transparansi dan Akuntabilitas Berpengaruh terhadap Pengelolaan Keuangan Daerah pada Dinas Pengelolaan Keuangan dan Aset Daerah Kota Bandung. Pengaruh positif dan signifikan menunjukkan bahwa akuntabilitas dan transparansi sangat berperan penting terhadap pengelolaan laporan keuangan sehingga laporan keuangan yang dihasilkan akan berkualitas. Terdapat pengaruh penerapan SAP di Inspektorat Jenderal Departemen Pendidikan Nasional terhadap peningkatan kualitas laporan keuangan Inspektorat Jenderal Departemen Pendidikan.
Kerangka Pemikiran dan Hipotesis Kerangka Pemikiran Akuntansi sektor publik telah mengalami perkembangan yang sangat pesat
dan mendapat perhatian yang lebih besar dari lembaga-lembaga pemerintah, perusahaan milik negara/daerah, dan berbagai organisasi publik lainnya
37
dibandingkan dengan pada masa-masa sebelumnya. Terdapat tuntutan yang lebih besar dari masyarakat untuk dilakukan transparansi dan akuntabilitas publik oleh lembaga-lembaga sektor publik. Reformasi di berbagai bidang yang sedang berlangsung di Indonesia telah membawa perubahan terhadap sistem politik, sosial, kemasyarakatan serta ekonomi, sehingga menimbulkan tuntutan yang beragam terhadap pengelolaan pemerintahan yang baik. Salah satu agenda reformasi yaitu adanya otonomi daerah dan sistem pengelolaan keuangan daerah yang diatur oleh undang-undang. Pengelolaan
keuangan
pemerintah
melakukan
reformasi
dengan
mengeluarkan Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, yang mensyaratkan bentuk dan isi laporan pertanggungjawaban pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) atau Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) disusun dan disajikan dengan standar akuntansi pemerintahan yang ditetapkan oleh peraturan pemerintah setelah terlebih dahulu mendapat pertimbangan dari Badan Pemeriksaan Keuangan. Pelaksanaan undangundang tersebut diwujudkan oleh lahirnya PP No.24 Tahun 2005 tanggal 13 Juni 2005 tentang Standar Akuntansi Pemerintah (SAP). Menteri Dalam Negeri mengeluarkan Pemendagri No.13 tahun 2006 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah, sebagaimana telah diubah dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri No. 13 Tahun 2006 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah. Pemerintah juga mengeluarkan Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Pada dasarnya semua peraturan tersebut menginginkan adanya transparansi dan akuntabilitas dalam pengelolaan
38
laporan keuangan dalam rangka meningkatkan kualitas laporan keuangan pemerintah. 2.3.2
Hubungan Transparansi dengan Kualitas Laporan Keuangan Transparansi
berarti
terbukanya
akses
bagi
semua
pihak
yang
berkepentingan terhadap setiap informasi terkait seperti berbagai peraturan dan perundang-undangan, serta kebijakan pemerintah dengan biaya
yang
minimal. Informasi sosial, ekonomi, dan politik yang andal (reliable) dan berkala haruslah tersedia dan dapat diakses oleh publik (biasanya melalui filter media massa yang bertanggung jawab). Artinya, transparansi dibangun atas pijakan kebebasan arus informasi yang memadai disediakan untuk dipahami dan (untuk kemudian) dapat dipantau. Mardiasmo (2005:30) mendefinisikan transparansi adalah sebagai berikut: “Transparansi berarti keterbukaan (openness) pemerintah dalam memberikan informasi yang terkait dengan aktivitas pengelolaan sumber daya publik kepada pihak-pihak yang membutuhkan informasi. Transparansi suatu kebebasan untuk mengakses aktifitas politik dan ekonomi pemerintah dan keputusan-keputusannya. Transparansi memungkinkan semua stakeholder dalam melihat struktur dan fungsi pemerintahan, tujuan dari kebijakan dan proyeksi fiskalnya serta laporan pertanggungjawaban tahun lalu.” Lebih lanjut Mardiasmo (2005:31) mengatakan bahwa: “Transparansi dibangun atas dasar kebebasan memperoleh informasi yang dibutuhkan oleh masyarakat. Artinya informasi yang berkaitan dengan kepentingan publik secara langsung dapat diperoleh oleh mereka yang membutuhkan.” Transparansi mengisyaratkan bahwa laporan tahunan tidak hanya dibuat tetapi juga terbuka dan dapat diakses oleh masyarakat, karena aktivitas pemerintah adalah dalam rangka menjalankan amanat rakyat. Pemerintah daerah harus
39
memberikan kemudahan akses bagi para pengguna laporan keuangan. Penyajian laporan keuangan yang baik menjadi tidak berarti apabila tidak memberikan kemudahan akses bagi para pengguna laporan keuangan. Usaha yang dilakukan untuk menciptakan akuntabilitas pengelolaan keuangan daerah tidak akan berjalan dengan maksimal. Pemerintah daerah harus mampu memberikan kemudahan akses bagi para pengguna laporan keuangan, tidak hanya kepada lembaga legislatif dan badan pengawasan tetapi juga kepada masyarakat yang telah memberikan kepercayaan kepada pemerintah daerah untuk mengelola dana publik (Sande, 2013). Dengan adanya transparansi kepada publik atas laporan keuangan daerah maka pemerintah berkewajiban memberikan informasi terkait laporan keuangan pemerintah daerah kepada publik, hal tersebut akan menciptakan interaksi antara publik dan pemerintah terkait laporan keuangan pemerintah daerah sebagai bentuk pertanggungjawaban pemerintah terhadap masyarakat. Jadi dengan adanya kewajiban transparansi pemerintah daerah kepada publik maka akan mewujudkan pengeloalaan laporan keuangan daerah yang baik. Transparansi dan Kualitas Laporan Keuangan memiliki hubungan yang sangat erat dimana pembuatan Laporan Keuangan merupakan suatu usaha untuk memenuhi kebutuhan akan transparansi yang dilakukan oleh pemerintah sebagai bentuk pertanggungjawaban kepada masyarakat. Hal ini didukung oleh hasil penelitian sebelumnya yang diteliti oleh Aswadi (2014), Zulfikar (2014) dan Saifrizal (2013). Dalam penelitian yang dilakukan oleh Aswadi, Zulfikar, dan
40
Saifrizal membuktikan bahwa transparansi dan kualitas laporan keuangan berpengaruh terhadap kualitas laporan keuangan. Berdasarkan kerangka teoritis, maka penulis mengembangkan hipotesis sebagai berikut:
Kualitas Laporan Keuangan
Transparansi Gambar 2.1
Hubungan Transparansi dengan Kualitas Laporan Keuangan H1 : Transparansi Berpengaruh Terhadap Kualitas Laporan Keuangan 2.3.3
Hubungan Akuntabilitas dengan Kualitas Laporan Keuangan Akuntabilitas menurut Lembaga Administrasi Negara (2003:3) adalah: “Akuntabilitas merupakan kewajiban menyampaikan pertanggungjawaban atau untuk menjawab atau menerangkan kinerja dan tindakan seseorang/badan hukum/pimpinan kolektif suatu organisasi kepada pihak yang memiliki hak atau berkewenangan untuk minta keterangan akan pertanggungjawaban.” Akuntabilitas
merupakan
persyaratan
mendasar
untuk
mencegah
penyalahgunaan kewenangan yang didelegasikan dan menjamin kewenangan tadi diarahkan pada pencapaian-pencapaian tujuan-tujuan nasional yang diterima secara luas dengan tingkat efisensi, efektifitas, kejujuran (Widodo, 2011). Pemerintah harus dapat mempertanggungjawabkan kinerja dan tindakannya kepada masyarakat luas. Hal ini disebabkan karena rakyat merupakan pemegang kedaulatan tertinggi negara. Dapat disimpulkan bahwa akuntabilitas merupakan satu unsur yang mempengaruhi kualitas laporan keuangan, hal ini didukung oleh penelitian terdahulu yang diteliti oleh Aswadi (2014), Zulfikar (2014), Saifrizal
41
(2013), dan Subaweh (2008). Dalam penelitian yang dilakukan oleh Aswadi, Zulfikar, dan Saifrizal membuktikan bahwa akuntabilitas dan kualitas laporan keuangan berpengaruh terhadap kualitas laporan keuangan sedangkan dalam penelitian Subaweh yang melakukan penelitian tentang pengaruh penerapan SAP terhadap kualitas laporan keuangan Inspektorat Jenderal Departemen Pendidikan Nasional memberikan pengaruh positif dan signifikan. Dengan kata lain akuntabilitas memiliki pengaruh yang positif dan signifikan terhadap kualitas laporan keuangan. Berdasarkan kerangka teoritis, maka penulis mengembangkan hipotesis sebagai berikut:
Akuntabilitas
Kualitas Laporan Keuangan
Gambar 2.2 Hubungan Akuntabilitas dengan Kualitas Laporan Keuangan H2 : Akuntabilitas Berpengaruh Terhadap Kualitas Laporan Keuangan 2.3.4
Hubungan Transparansi dan Akuntabilitas dengan Kualitas Laporan Keuangan Baik buruknya kualitas laporan keuangan yang dihasilkan oleh instansi
pemerintah memiliki keterkaitan dengan transparansi dan akuntabilitas. Dengan adanya transparansi dan akuntabilitas dalam sebuah laporan keuangan, maka laporan keuangan tersebut akan semakin relevan, andal, dapat dibandingkan, dan dapat dipahami. Dengan kata lain kualitas laporan keuangan akan semakin baik. Pembuatan laporan keuangan adalah suatu bentuk kebutuhan transparansi yang
42
merupakan syarat pendukung adanya akuntabilitas yang berupa keterbukaan (openness) pemerintah atas aktivitas pengelolaan sumber daya publik. Transparansi
informasi
terutama
informasi
keuangan
harus
dilakukan
dalambentuk yang relevan dan mudah dipahami (Schiavo-Campo and Tomasi, 1999). Dari penjelasan tersebut dapat disimpulkan bahwa transparansi dan akuntabilitas berpengaruh terhadap kualitas dari suatu laporan keuangan. Penelitian yang mendukung konseptual ini dilakukan oleh Aswadi (2014) dan Zulfikar (2014). Dalam penelitian yang dilakukan oleh Aswadi dan Zulfikar membuktikan bahwa transparansi dan akuntabilitas berpengaruh secara signifikan terhadap kualitas laporan keuangan pemerintah. Hal ini menjelaskan bahwa semakin baik transparansi dan akuntabilitas dalam suatu laporan keuangan maka akan semakin tinggi pula kualitas laporan keuangan tersebut. Berdasarkan kerangka teoritis, paradigma konseptual penelitian dan hipotesis adalah sebagai berikut: Transparansi Kualitas Laporan Keuangan Akuntabilitas
Gambar 2.3 Paradigma Konseptual Penelitian H3 : Transparansi dan Akuntabilitas berpengaruh Terhadap Kualitas Laporan Keuangan
