BAB II TINJAUAN PUSTAKA
Dalam bab ini akan dijabarkan landasan teori yang relevan dimana akan menjelaskan tentang Efektivitas Peraturan Daerah Nomor 1 Tahun 2011 tentang Kawasan Tanpa Rokok di Kabupaten Sragen. Pada bagian ini dipaparkan teori-teori serta pustaka yang digunakan dalam penelitian, teoriteori ini diambil dari buku literatur dan jurnal penelitian. Teori yang dibahas meliputi teori tentang penelitan terhadap kebijakan publik, evaluasi, faktor penghambat kebijakan serta kawasan tanpa rokok.
A.
Penelitian Terdahulu Penelitian tentang dampak kebijakan publik pernah dilakukan oleh beberapa peneliti baik dari dalam negeri maupun luar negeri. Penelitian tersebut dapat dilihat dalam beberapa jurnal berikut ini. 1.
Penelitian yang dilakukan oleh Nizwardi Azkha dalam Jurnal yang berjudul Studi Efektivitas Penerapan Kebijakan Perda Kota Tentang Kawasan Tanpa Rokok (KTR) Dalam Upaya Menurunkan Perokok Aktif di Sumatera Barat Tahun 2013. Berdasarkan dari jurnal tersebut, diketahui bahwa peranan pemerintah daerah berpengaruh terhadap pelaksanaan kebijakan Kawasan Tanpa Rokok. Kebijakan tersebut membutuhkan komitmen yang kuat dari pemerintah daerah dan dukungan dari semua pihak dalam penerapan Kawasan Tanpa
12
13
Rokok. Di samping Kawasan Tanpa Rokok dapat memberikan perlindungan kepada perokok pasif sekaligus perda tentang Kawasan Tanpa Rokok dan juga mungkin dapat menurunkan perokok aktif. 2.
Penelitian yang dilakukan oleh Prabandari tahun 2009 dalam jurnal yang
berjudul
Kawasan
Tanpa
Rokok
Sebagai
Alternatif
Pengendalian Tembakau Studi Efektivitas Penerapan Kebijakan Kampus Bebas Rokok Terhadap Perilaku dan Status Merokok Mahasiswa di Fakultas Kedokteran UGM. Ada empat alternatif kebijakan
terbaik
untuk
pengendalian
tembakau,
yaitu:
1)
Menaikkan cukai pajak (65 persen dari harga eceran); 2) Melarang semua bentuk iklan rokok; 3) Mengimplementasikan 100 % Kawasan Tanpa Rokok (KTR) di tempat umum, tempat kerja dan tempat pendidikan; dan 4) Memperbesar peringatan merokok di bungkus rokok dan menambahkan gambar akibat kebiasaan merokok pada bungkus rokok. Salah satu alternatif yang cukup layak diterapkan di Indonesia dengan menimbang bahwa kebijakan tersebut dapat dimulai dari institusi atau pemerintah daerah adalah melaksanakan Kawasan Tanpa Rokok. 3.
Penelitian yang dilakukan oleh Patricia R. Loubeau dalam jurnal yang berjudul The Challenges of Tobacco Control in Romania. Menjelaskan bahwa sebuah "kawasan bebas asap rokok di Eropa" adalah salah satu prioritas dari komisi kesehatan masyarakat Eropa. Hal tersebut dilengkapi dengan rekomendasi pencegahan merokok
14
tahun 2002 yang menyerukan negara-negara anggota Uni Eropa untuk memberikan perlindungan masyarakat dari paparan asap rokok di linkungan tempat kerja dalam ruangan, tempat umum tertutup, dan transportasi umum. Rumania adalah negara demokrasi parlementer dan sejak Januari 2007, Rumania telah menjadi anggota Uni Eropa. Di Rumania, peraturan tentang merokok di tempat umum dan tempat kerja menjadi lebih ketat. Peraturan ditegakkan dengan hukuman yang sangat berat dan litigasi jika perlu. Secara khusus, kegiatan merokok di Rumania dilarang di semua tempat umum termasuk restoran, pub, bar, dan transportasi umum. Rumania adalah salah satu dari sepuluh negara-negara di Uni Eropa (Belgia, Latvia, Malta, Perancis, Spanyol, Denmark, Hungaria, Republik Irlandia, Inggris, dan Rumania) yang menyertakan gambar untuk memotivasi perokok untuk berhenti dan membuat rokok kurang menarik untuk anak muda. Perubahan ini mulai berlaku pada tahun 2008. 4.
Penelitian yang dilakukan oleh Dong-Chul Seo dalam Jurnal yang berjudul The Effect of a Smoke-free Campus Policy on College Students' Smoking Behaviors and Attitudes. Dalam jurnal ini Seo mengungkapkan bahwa merokok di antara orang dewasa terus menjadi perhatian utama kesehatan masyarakat. Pada tahun 2009, 22% dari orang dewasa usia 18-24 tahun yang saat ini menjadi perokok di Amerika Serikat. Mahasiswa menjadi target industri tembakau dengan promosi pemasaran yang berpusat di bar dan klub
15
dekat dengan kampus. Dalam menanggapi keprihatinan tentang rokok dan paparan asap rokok pada mahasiswa, dibuatlah kebijakankebijakan yang melarang kegiatan merokok di kampus-kampus. Hal ini telah terjadi dalam beberapa tahun terakhir di beberapa universitas di Amerika Serikat. Ada bukti bahwa dari kebijakan larangan merokok di kampus efektif dalam mengurangi perilaku merokok pada mahasiswa. Pada mahasiswa, tingkat perokok memuncak pada tahun 1999 dan kemudian menurun selama tahun 2000-an. Ada penurunan tingkat merokok pada mahasiswa pada tahun 2008, yang menjadi hanya 18% dari mahasiswa perokok. Beberapa jurnal di atas merupakan jurnal yang berkaitan dengan penelitan yang dilakukan tentang Dampak Peraturan Daerah Nomor 1 Tahun 2011 tentang Kawasan Tanpa Rokok di Kabupaten Sragen. Beberapa jurnal di atas juga membahas tentang kebijakan pengendalian rokok yang terdapat di berbagai daerah seperti Sumatera Barat, Universitas di Indonesia maupun Amerika Serikat dan Negara-negara Uni Eropa khususnya Romania. Dari beberapa jurnal tersebut lebih banyak membahas dampak dari kebijakan pengendalian rokok oleh pemerintah.
B.
Kebijakan Publik Kebijakan publik merupakan ranah tempat bergantung banyak pihak untuk menyelesaikan suatu masalah publik secara rasional dan dapat diterima oleh berbagai kelompok kepentingan yang terlibat. Menurut Joko
16
Widodo (2009:13) yang mengutip pernyataan Thomas R. Dye dan James E. Anderson, kebijakan publik adalah apapun yang dipilih pemerintah untuk dilakukan atau tidak dilakukan, dan perilaku dari sejumlah aktor (pejabat, kelompok, instansi pemerintah) atau serangkaian aktor dalam suatu bidang kegiatan tertentu. Dari pendapat Dye ini diketahui bahwa kebijakan Negara tidak hanya berupa tindakan yang dilakukan oleh pemerintah, namun mencakup juga keputusan pemerintah untuk tidak melakukan suatu tindakan tertentu, sehingga dapa ditarik kesimpulan bahwa kebijakan publik adalah serangkaian tindakan yang dilakukan atau tidak dilakukan oleh pemerintah untuk mencapai suatu tujuan tertentu. Kebijakan publik dalam kerangka substansif adalah segala aktivitas yang dilakukan oleh pemerintah untuk memecahkan masalah publik yang dihadapi. Dengan demikian kebijakan publik merupakan pilihan kegiatan oleh pemerintah. Senada dengan hal tersebut, Nugroho (2008:55) mengemukakan bahwa kebijakan publik adalah keputusan yang dibuat oleh Negara, khususnya pemerintah, sebagai strategi untuk merealisasikan tujuan Negara yang bersangkutan. Kebijakan publik adalah strategi untuk mengantar masyarakat pada masa awal, memasuki masyarakat pada masa transisi, untuk menuju pada masyarakat yang dicita-citakan. Carl Friedrich memandang kebijakan sebagai : “suatu arah kebijakan tindakan yang diusulkan oleh seseorang, kelompok atau pemerintah dalam suatu lingkungan tertentu yang memberikan hambatan-hambatan dan peluang-peluang terhadap kebijakan yang diusulkan untuk menggunakan dan mengatasi dalam rangka mencapai suatu tujuan atau
17
merealisasikan suatu sasaran atau suatu maksud tertentu”. (Winarno, 2012: 20 - 21) Menurut Budi Winarno (2012: 24), “kebijakan publik sebagai arah tindakan dapat dipahami secara lebih baik bila dirinci menjadi beberapa kategori”. Kategori-kategori itu antara lain adalah tuntutan-tuntutan kebijakan (policy demands), keputusan-keputusan kebijakan (policy statements), hasil-hasil kebijakan (policy outputs), dan dampak-dampak kebijakan (policy outcomes). Tuntutan-tuntutan kebijakan (policy decisions) adalah tuntutan-tuntutan yang dibuat oleh aktor-aktor swasta/pemerintah, ditujukan kepada pejabat pemerintah dalam suatu sistem politik, tuntutan tersebut berupa desakan agar pejabat-pejabat pemerintah mengambil tindakan atau tidak mengambil tindakan mengenai masalah tertentu. Keputusan kebijakan (policy demands) didefinisikan sebagai keputusankeputusan yang dibuat oleh pejabat-pejabat pemerintah yang mengesahkan atau member arah dan substansi kepada tindakan-tindakan kebijakan publik. Hasil-hasil kebijakan (policy outputs) lebih merujuk pada “manifesti nyata” dari kebijakan publik, yaitu hal-hal yang sebenarnya dilakukan menurut keputusan-keputusan dan pernyataan-pernyataan kebijakan. Jadi hasil-hasil kebijakan adalah apa yang dilakukan oleh suatu pemerintah untuk melakukan sesuatu. Hasil-hasil kebijakan lebih berpijak pada manifesti nyata kebijakan publik, sedangkan dampak-dampak kebijakan (policy outcomes) lebih merujuk pada akibat-akibat bagi masyarakat, baik yang diinginkan atau yang tidak diinginkan yang berasal dari tindakan atau tidak adanya tindakan pemerintah.
18
Harold D. Laswell dan Abraham Kaplan memberi arti kebijakan sebagai “project programs of goals, value, practices” (suatu program pencapaian tujuan, nilai – nilai, dan praktek yang terarah) (Islamy, 2003:16). Sementara itu Carl Friedrich dalam Wahab (2008:2) menyatakan bahwa kebijakan ialah suatu tindakan yang mengarah pada tujuan yang diusulkan oleh seseorang, kelompok atau pemerintah dalam lingkungan tertentu sehubungan dengan adanya hambatan-hambatan tertentu seraya mencari peluang-peluang
untuk
mencapai
tujuan/mewujudkan
sasaran
yang
diinginkan. Dalam bukunya yang berjudul “Evaluasi Kebijakan Publik”, Wibawa menjelaskan bahwa kebijakan publik selalu mengandung setidaknya tiga komponen dasar, yaitu tujuan yang luas, sasaran yang spesifik dan cara mencapai sasaran tersebut. Komponen yang terakhir biasanya belum dijelaskan secara rinci, dan oleh karena itu birokrasi harus menerjemahkannya sebagai program-program aksi dan proyek. Di dalam cara tersebut terkandung beberapa komponen kebijakan yang lain, yakni siapa implementornya, berapa besar dan dari mana dana diperoleh, siapa kelompok sasarannya, bagaimana program dilaksanakan atau bagaimana sistem kemanajemennya, dan bagaimana keberhasilan atau kinerja kebijakan diukur (Wibawa, 1994: 15). Dari berbagai pendapat tersebut, kebijakan publik adalah pilihan pemerintah mengenai apa yang dilakukan dan apa yang tidak dilakukan dalam menyelesaikan suatu masalah publik guna tercapainya tujuan yang
19
telah ditetapkan oleh badan/aparat pemerintah. Dapat dikatakan bahwa peraturan daerah tentang kawasan tanpa rokok tersebut merupakan suatu kebijakan yang dibuat oleh pemerintah daerah untuk mengurangi dampak negatif dari merokok.
C.
Evaluasi Kebijakan Pemerintah selaku pembuat kebijakan, bagaimanapun juga ingin agar tujuan kebijakannya tercapai, maka pemerintah berkepentingan untuk menjaga proses implementasi sebaik mungkin; dan seandainya kebijakan tetap gagal mencapai tujuan, pemerintah pasti ingin mengetahui penyebab kegagalan tersebut agar hal yang sama tidak terulang di masa depan. Untuk kepentingan inilah evaluasi kebijakan dilakukan oleh pemerintah (Wibawa, 1994: 8). Menurut Anderson dalam Winarno (2012: 229), secara umum evaluasi kebijakan dapat dikatakan sebagai kegiatan yang menyangkut estimasi atau penilaian kebijakan yang mencakup substansi, implementasi dan dampak pelaksanaan kebijakan tersebut. Evaluasi kebijakan menurut Wibawa (1994: 9) dilakukan untuk melihat
empat
aspek
yaitu
proses
pembuatan
kebijakan,
proses
implementasi, konsekuensi kebijakan, dan efektifitas kebijakan. Keempat aspek pengamatan ini dapat mendorong seorang evaluator untuk secara khusus mengevaluasi isi kebijakan, baik pada dimensi hukum dan terutama kelogisannya dalam mencapai tujuan, maupun konteks kebijakan - kondisi lingkungan yang mempengaruhi seluruh proses kebijakan.
20
Mustopadijaja dalam Widodo (2009: 11) menyatakan pendapatnya tentang evaluasi yakni sebagai berikut : “evaluasi kebijakan merupakan kegiatan untuk menilai atau melihat keberhasilan dan kegagalan pelaksanaan suatu kebijakan publik. Oleh karena itu, evaluasi merupakan kegiatan pemberian nilai atas suatu fenomena, di dalamnya tekandung pertimbangan nilai (value judgement) tertentu”. Mustopadijaja dalam Widodo (2009: 111) fenomena yang dinilai tersebut adalah : “tujuan, sasaran kebijakan, kelompok sasaran (target groups) yang ingin dipengaruhi, berbagai instrument kebijakan yang digunakan, respons dari lingkungan kebijakan, kinerja yang dicapai, dampak yang terjadi, dan sebagainya”. Selanjutnya, Weiss dalam Widodo (2009: 114) menyatakan bahwa : “the purpose of evaluation research is to measure the effects of a program against the goals it set out to accomplish as a means of contributing to subsequent decision making about the program and improving future programming” (“Riset evaluasi bertujuan untuk mengukur dampak dari suatu program yang mengarah pada pencapaian dari serangkaian tujuan yang telah ditetapkan dan sebagai sarana untuk memberikan kontribusi (rekomendasi) dalam membuat keputusan dan perbaikan program pada masa mendatang”) Evaluasi membuahkan pengetahuan yang relevan dengan kebijakan tentang ketidaksesuaian antara kinerja kebijakan yang diharapkan dengan yang benar-benar dihasilkan. Jadi ini membantu pengambilan kebijakan pada tahap penilaian kebijakan terhadap proses pembuatan kebijakan. Evaluasi tidak hanya menghasilkan kesimpulan mengenai seberapa jauh masalah telah terselesaikan; tetapi juga menyumbang pada klarifikasi dan kritik terhadap nilai-nilai yang mendasari kebijakan, membantu dalam penyesuaian dan perumusan kembali masalah (Dunn, 2003: 28 - 29).
21
Istilah evaluasi mempunyai arti yang berhubungan, masing-masing menunjuk pada aplikasi beberapa skala nilai terhadap hasil kebijakan dan program. Secara umum istilah evaluasi dapat disamakan dengan penaksiran (appraisal), pemberian angka (rating) dan penilaian (assessment), kata-kata yang menyatakan usaha untuk menganalisis hasil kebijakan dalam arti satuan nilainya. Dalam arti yang lebih spesifik, evaluasi berkenaan dengan produksi informasi mengenai nilai atau manfaat hasil kebijakan. Ketika hasil kebijakan pada kenyataannya mempunyai nilai, hal ini karena hasil tersebut memberi sumbangan pada tujuan atau sasaran. Dalam hal ini, dapat dikatakan bahwa kebijakan atau program telah mencapai tingkat kinerja yang bermakna, yang berarti bahwa masalah-masalah kebijakan dibuat jelas atau diatasi (Dunn, 2003: 608). Evaluasi kebijakan adalah suatu penilaian terhadap pelaksanaan kebijakan atau program yang dikeluarkan oleh pembuat kebijakan untuk mengetahui berhasil atau tidaknya suatu kebijakan atau program tersebut dengan
membandingkan
standar
atau
aturan
pelaksanaan
dengan
pelaksanaan di lapangan berdasarkan faktor-faktor yang mempengaruhi implementasi kebijakan. James Anderson dalam Winarno (2012: 230 - 232) membagi evaluasi kebijakan ke dalam tiga tipe, yaitu : 1. Evaluasi kebijakan sebagai kegiatan fungsional Bila evaluasi kebijakan dipahami sebagai kegiatan fungsional, maka evaluasi kebijakan dipandang sebagai kegiatan yang sama
22
pentingnya dengan kebijakan itu sendiri. Para pembentuk kebijakan dan administrator selalu membuat pertimbangan-pertimbangan mengenai manfaat atau dampak dari kebijakan-kebijakan, programprogram-program dan proyek-proyek. 2. Evaluasi yang fokus pada bekerjanya kebijakan Tipe evaluasi ini berangkat dari pertanyaan-pertanyaan dasar yang menyangkut:
Apakah
program
ini
dilaksanakan
dengan
semestinya? Berapa biayanya? Siapa yang menerima manfaat dan berapa jumlahnya? Apakah terdapat duplikasi dengan programprogram lain? Apakah ukuran-ukuran dasar dan prosedur-prosedur secara sah diikuti? Dengan menggunakan pertanyaan-pertanyaan seperti ini dalam melakukan evaluasi dan memfokuskan diri pada bekerjanya kebijakan, maka evaluasi dengan tipe seperti ini akan lebih membicarakan sesuatu mengenai kejujuran atau efisiensi dalam melaksanakan program. 3. Evaluasi kebijakan sistematis Evaluasi sistematis melihat secara obyektif program-program kebijakan yang dijalankan untuk mengukur dampaknya bagi masyarakat dan melihat sejauh mana tujuan-tujuan yang telah dinyatakan tersebut tercapai. Berdasarkan ketiga tipe tersebut yang paling sesuai dalam penelitian ini adalah tipe yang ketiga, yakni tipe evaluasi kebijakan sistematis, dimana peneliti ingin melihat sejauh mana dampak pelaksanaan Peraturan Daerah
23
Nomor 1 Tahun 2011 tentang Kawasan Tanpa Rokok di Kabupaten Sragen, dengan mencari tahu apakah kebijakan yang dijalankan telah mencapai tujuan yang telah ditetapkan. Menurut Lester dan Stewart dalam Winarno (2012: 229) evaluasi kebijakan dapat dibedakan ke dalam dua tugas yang berbeda, tugas pertama adalah untuk menentukan konsekuensi-konsekuensi apa yang ditimbulkan oleh suatu kebijakan dengan cara menggambarkan dampaknya. Sedangkan tugas kedua adalah untuk menilai keberhasilan atau kegagalan dari suatu kebijakan berdasarkan standar atau kriteria yang telah ditetapkan sebelumnya. Tugas pertama merujuk pada usaha untuk melihat apakah program kebijakan publik mencapai tujuan atau dampak yang diinginkan atau tidak. Evaluasi kebijakan merupakan persoalan fakta yang berupa pengukuran serta penilaian baik terhadap tahap implementasi kebijakannya maupun terhadap hasil (outcome) atau dampak (impact) dari bekerjanya suatu kebijakan atau program tertentu, sehingga menentukan langkah yang dapat diambil dimasa yang akan datang. Sedangkan menurut Dunn (2003: 609 - 611), fungsi dari dilaksanakannya evaluasi yakni : 1. Memberi informasi yang valid dan dapat dipercaya mengenai kinerja kebijakan, yaitu seberapa jauh kebutuhan, nilai dan kesempatan telah dapat dicapai melalui tindakan publik. Dalam hal ini evaluasi mengungkapkan seberapa jauh tujuan-tujuan tertentu.
24
2. Memberi sumbangan pada klarifikasi dan kritik tehadap nilai-nilai yang mendasari pemilihan tujuan dan target. Nilai diperjelas dengan mendefininisikan dan mengoperasikan tujuan dan target. 3. Memberi sumbangan pada aplikasi metode-metode analisis kebijakan lainnya, termasuk perumusan salah dan rekomendasi. Informasi tidak memadainya kinerja kebijakan dapat memberi sumbangan pada perumusan ulang masalah kebijakan. Pariata Westra (1983: 46 - 47) mengemukakan tipe-tipe evaluasi yang berkaitan dengan tingkat-tingkat program evaluasi, yaitu: 1. Ex-ante evaluation (evaluasi pra kebijakan) Dilakukan sebelum program diimplementasikan, dilakukan untuk menaksir kebutuhan atau pernyataan kebutuhan dari pembangunan yang bersangkutan, atau untuk menentukan sasaran potensial dari suatu program pembangunan per kelompok atau per region. 2. On going/concurrent evaluations (evaluasi tengah) Dilakukan pada saat kebijakan itu diimplementasikan, yaitu pada tahap tenggang waktu kebijakan itu berjalan. Tujuan utamanya untuk menyiapkan secara fleksibel program yang bersangkutan terhadap perubahan lingkungan maupun tujuan akhir dan untuk mendeteksi secara dini efisiensi ataupun deviasi dari program yang bersangkutan dan untuk memasukkan program-program baru. 3. Expost evaluations (evaluasi setelah berlangsung)
25
Dilakukan setelah kebijakan itu diimplementasikan, untuk menilai dampak dan pengaruh kebijakan dengan membandingkan seberapa jauh kebijakan itu dapat mencapai tujuan dari kebijakan tersebut. Dalam penelitian ini peneliti menggunakan tipe evaluasi tengah (On going/concurrent evaluation) karena kebijakan mengenai peraturan daerah tentang kawasan tanpa rokok sedang dijalankan. Evaluasi
mempunyai
dua
aspek
yang saling berhubungan:
penggunaan berbagai macam metode untuk memantau hasil kebijakan publik dan program dan aplikasi serangkaian nilai untuk menentukan kegunaan hasil ini terhadap beberapa orang, kelompok atau masyarakat secara keseluruhan (Dunn, 2003: 611). Menurut Dunn (2003: 613), ada tiga pendekatan evaluasi, yaitu : 1. Evaluasi semu Evaluasi
semu
(pseudo
evaluation)
adalah
pendekatan
menggunakan metode-metode deskriptif untuk menghasilkan informasi yang valid dan dapat dipercaya mengenai hasil kebijakan, tanpa berusaha untuk menanyakan tentang manfaat atau nilai dari hasil-hasil tersebut terhadap individu, kelompok, atau masyarakat secara keseluruhan. 2. Evaluasi formal Evaluasi formal (formal evaluation) merupakan pendekatan yang menggunakan metode deskriptif untuk menghasilkan informasi yang valid dan cepat dipercaya mengenai hasil-hasil kebijakan
26
tetapi mengevaluasi hasil tersebut atas dasar tujuan program kebijakan yang telah diumumkan secara formal oleh pembuat kebijakan dan administrator program. 3. Evaluasi keputusan teoritis Evaluasi keputusan teoritis (decision-theoretic evaluation) adalah pendekatan yang menggunakan metode-metode deskriptif untuk menghasilkan informasi yang dapat dipertanggung jawabkan dan valid mengenai hasil-hasil kebijakan yang secara eksplisit dinilai oleh berbagai macam pelaku kebijakan. Menurut Abidin, (2012: 178), sekurang-kurangnya ada tiga kemungkinan tindak lanjut dari hasil evaluasi sebagai berikut : 1. Menghentikan kebijakan tersebut akan menggantikan dengan kebijakan baru. 2. Meneruskan kebijakan tersebut dengan melakukan perubahanperubahan. Perubahan itu boleh jadi bersifat mendasar atau mungkin hanya perubahan pada prosedur implementasinya saja. Perubahan mendasar terjadi jika ada perubahan terhadap tujuan, masalah, target sasaran, volume kegiatan dari kebijakan (policy instrument) yang dipakai. 3. Menjadikan keberhasilan dari kebijakan itu sebagai contoh bagi kebijakan lebih lanjut. Suchman dalam Winarno (2012: 233 – 234) mengemukakan enam langkah dalam evaluasi kebijakan, yakni :
27
1. Mengidentifikasikan tujuan program yang akan dievaluasi 2. Analisis terhadap masalah 3. Deskripsi dan standarisasi kegiatan 4. Pengukuran terhadap tingkatan perubahan yang terjadi 5. Menentukan apakah perubahan yang diamati merupakan akibat dari kegiatan tersebut atau karena penyebab yang lain 6. Beberapa indikator untuk menentukan keberadaan suatu dampak Aspek atau kriteria evaluasi yang dikembangkan oleh Dunn (2003: 610) mencakup lima aspek sebagai berikut : Tabel 2.1 Aspek Evaluasi Kebijakan Menurut Dunn (2003) Kriteria
Penjelasan
Efektivitas
Apakah hasil yang diinginkan telah tercapai?
Kecukupan
Seberapa jauh hasil yang telah tercapai dapat memecahkan masalah?
Pemerataan
Apakah biaya dan manfaat didistribusikan merata kepada kelompok masyarakat yang berbeda?
Responsivitas
Apakah hasil kebijakan memuat preferensi / nilai kelompok dan dapat memuaskan mereka?
Ketepatan
Apakah hasil yang dicapai bermanfaat?
Dalam penelitian ini peneliti hanya akan mengambil satu aspek yaitu aspek Efektivitas.
28
Dalam penelitian Perda tentang Kawasan Tanpa Rokok ini peneliti akan menggunakan tipe evaluasi tengah (on going/concurrent evaluation) dan akan dinilai melalui aspek efektivitas ketercapaian tujuan kebijakan, yaitu tujuan yang tertuang dalam Peraturan Daerah Nomor 1 Tahun 2011 tentang Kawasan Tanpa Rokok di Kabupaten Sragen.
D.
Efektivitas Kebijakan Efektivitas (effectiveness) berkenaan dengan apakah suatu alternatif mencapai hasil (akibat) yang diharapkan, atau mencapai tujuan dari diadakannya tindakan. Yang secara dekat berhubungan dengan rasionalitas teknis, selalu diukur dari unit produk atau layanan atau nilai moneternya (Dunn, 2003: 429). Siagian (2001 : 24) memberikan definisi efektivitas sebagai berikut : “Efektivitas adalah pemanfaatan sumber daya, sarana dan prasarana dalam jumlah tertentu yang secara sadar ditetapkan sebelumnya untuk menghasilkan sejumlah barang atas jasa kegiatan yang dijalankannya.” Efektivitas menunjukan keberhasilan dari segi tercapai tidaknya sasaran yang telah ditetapkan. Jika hasil kegiatan semakin mendekati sasaran, berarti makin tinggi efektivitasnya. Efektivitas menunjukan keberhasilan dilihat dari kegiatan yang dilaksanakan telah mencapai sasarannya atau tidak. Jika sebuah program maupun kegiatan semakin mendekati sasaran dan tujuan yang telah ditentukan sebelumnya berarti semakin tinggi pula keefektivitasannya.
29
Dalam penelitian ini dimaksudkan untuk mengukur efektivitas dari pelaksanaan Peraturan Daerah Nomor 1 Tahun 2011 tentang Kawasan Tanpa Rokok di Kabupaten Sragen sesuai dengan tujuan yang telah ditetapkan dalam perda ini. Adapun tujuan dari Kebijakan Kawasan Tanpa Rokok di Kabupaten Sragen sebagaimana tertuang dalam Peraturan Daerah Nomor 1 Tahun 2011 tentang Kawasan Tanpa Rokok di Kabupaten Sragen, adalah sebagai berikut: 1. Memberikan perlindungan dari bahaya asap rokok bagi perokok aktif dan/atau perokok pasif; 2. Memberikan ruang dan lingkungan yang bersih dan sehat bagi masyarakat; 3. Melindungi kesehatan masyarakat secara umum dari dampak buruk merokok baik langsung maupun tidak langsung; 4. Menciptakan lingkungan yang bersih dan sehat, bebas dari asap rokok; 5. Memenuhi rasa aman /nyaman pada orang lain. 6. Meningkatkan kesadaran, kemauan dan kemampuan hidup sehat; 7. Menurunkan angka perokok dan mencegah perokok pemula. Apabila setelah pelaksanaan kegiatan kebijakan publik ternyata dampaknya tidak mampu memecahkan permasalahan yang tengah dihadapi masyarakat, maka dapat dikatakan bahwa suatu kegiatan kebijakan tersebut telah gagal, tetapi adakalanya suatu kebijakan publik hasilnya tidak langsung efektif dalam jangka pendek, akan tetapi setelah melalui proses tertentu.
30
Efektivitas kebijakan tercapai maka program tersebut dianggap berhasil dalam menangani masalah yang ada. Sebuah kebijakan dibuat oleh pemerintah, biasanya memiliki tujuan untuk dicapai. Seringkali tindakan yang dilakukan untuk mencapai tujuan yang diinginkan tidak sesuai seperti yang diharapkan. Hal tersebut disebabkan oleh banyak faktor lain yang tidak terduga datangnya. Sehingga diperlukan evaluasi untuk mengetahui sejauh mana tingkat keberhasilan sebuah kebijakan. Salah satu yang menjadi indikator dalam menilai suatu program maupun kebijakan adalah efektivitas (Dunn, 2003:405).
E.
Faktor Penghambat Kebijakan Menurut Bambang Sunggono (1994: 149 – 153), kebijakan mempunyai beberapa faktor penghambat, yaitu: 1. Isi Kebijakan Pertama, implementasi kebijakan gagal karena masih samarnya isi kebijakan, maksudnya apa yang menjadi tujuan tidak cukup terperinci, sarana-sarana dan penerapan prioritas, atau programprogram kebijakan terlalu umum atau sama sekali tidak ada. Kedua, karena kurangnya ketetapan internal maupun eksternal dari kebijakan yang akan dilaksanakan. Ketiga, kebijakan yang akan diimplementasikan dapat juga menunjukkan adanya kekurangankekurangan yang sangat berarti. Keempat, penyebab lain dari timbulnya kegagalan implementasi suatu kebijakan publik dapat
31
terjadi karena kekurangan-kekurangan yang menyangkut sumber daya-sumber daya pembantu, misalnya yang menyangkut waktu, biaya/dana dan tenaga manusia. 2. Informasi Implementasi kebijakan publik mengasumsikan bahwa para pemegang peran yang terlibat langsung mempunyai informasi yang perlu atau sangat berkaitan untuk dapat memainkan perannya dengan baik. Informasi ini justru tidak ada, misalnya akibat adanya gangguan komunikasi. 3. Dukungan Pelaksanaan suatu kebijakan publik akan sangat sulit apabila pada pengimplementasiannya tidak cukup dukungan untuk pelaksanaan kebijakan tersebut. 4. Pembagian Potensi Sebab musabab yang berkaitan dengan gagalnya implementasi suatu kebijakan publik juga ditentukan aspek pembagian potensi diantara para pelaku yang terlibat dalam implementasi. Dalam hal ini berkaitan dengan diferensiasi tugas dan wewenang organisasi pelaksana. Struktur organisasi pelaksanaan dapat menimbulkan masalah-masalah apabila pembagian wewenang dan tanggung jawab kurang disesuaikan dengan pembagian tugas atau ditandai oleh adanya pembatasan-pembatasan yang kurang jelas.
32
Adanya penyesuaian waktu khususnya bagi kebijakan-kebijakan yang kontroversial yang lebih banyak mendapat penolakan warga masyarakat dalam implementasinya. Menurut James Anderson yang dikutip oleh Bambang Sunggono, faktor-faktor yang menyebabkan anggota masyarakat tidak mematuhi dan melaksanakan suatu kebijakan publik, yaitu : 1. Adanya konsep ketidakpatuhan selektif terhadap hukum, dimana terdapat beberapa peraturan perundang-undangan atau kebijakan publik yang bersifat kurang mengikat individu-individu. 2. Karena
anggota
masyarakat
dalam
suatu
kelompok
atau
perkumpulan dimana mereka mempunyai gagasan atau pemikiran yang tidak sesuai atau bertentangan dengan peraturan hukum dan keinginan pemerintah. 3. Adanya keinginan untuk mencari keuntungan dengan cepat diantara anggota masyarakat yang mencenderungkan orang bertindak dengan menipu atau dengan jalan melawan hukum. 4. Adanya ketidakpastian hukum atau ketidakjelasan “ukuran” kebijakan yang mungkin saling bertentangan satu sama lain, yang dapat menjadi sumber ketidakpatuhan orang pada hukum atau kebijakan publik. 5. Apabila suatu kebijakan ditentang secara tajam (bertentangan) dengan sistem nilai yang dianut masyarakat secara luas atau kelompok-kelompok tertentu dalam masyarakat.
33
F.
Kawasan Tanpa Rokok Rokok adalah hasil olahan tembakau terbungkus termasuk cerutu atau bentuk lainnya yang dihasilkan dari tanaman nocotiana tabacum, nicotiana rustica dan spesies lainnya atau sintetisnya yang mengandung nikotin dan tar dengan atau tanpa bahan tambahan (Peraturan Daerah Kabupaten Sragen Nomor 1 Tahun 2011). Dalam jurnal yang berjudul The Challenges of Tobacco Control in Romania yang ditulis oleh Patricia R. Loubeau, menjelaskan bahwa sebuah "kawasan bebas asap rokok di Eropa" adalah salah satu prioritas dari komisi kesehatan masyarakat eropa, lingkungan, ketenagakerjaan, dan kebijakan penelitian. Pada awal tahun sembilan puluhan, badan kesehatan dan keselamatan di Uni Eropa merekomendasikan pembatasan tertentu pada merokok di tempat kerja. Hal tersebut dilengkapi dengan rekomendasi pencegahan merokok tahun 2002 yang menyerukan negara-negara anggota Uni Eropa untuk memberikan perlindungan masyarakat dari paparan asap rokok di linkungan tempat kerja dalam ruangan, tempat umum tertutup, dan transportasi umum. Undang-undang pengendalian tembakau di tingkat Uni Eropa terdiri dari arahan yang mengikat secara hukum dan rekomendasi mengenai pengendalian tembakau. Rumania adalah negara demokrasi parlementer dan sejak Januari 2007, Rumania telah menjadi anggota Uni Eropa. Di Rumania, peraturan tentang merokok di tempat umum dan tempat kerja menjadi lebih ketat. Peraturan ditegakkan dengan hukuman yang sangat berat dan litigasi jika
34
perlu. Inspektur sanitasi Rumania yang mengawasi pelaksanaan peraturan memberikan laporan otomatis secara berkala kepada Menteri Kesehatan Rumania pada apa yang ditemukan dan tindakan yang harus diambil. Secara khusus, kegiatan merokok di Rumania dilarang di semua tempat umum termasuk restoran, pub, bar, dan transportasi umum. Rumania adalah salah satu dari sepuluh negara-negara di Uni Eropa (Belgia, Latvia, Malta, Perancis, Spanyol, Denmark, Hungaria, Republik Irlandia, Inggris, dan Rumania) yang menyertakan gambar untuk memotivasi perokok untuk berhenti dan membuat rokok kurang menarik untuk anak muda. Perubahan ini mulai berlaku pada tahun 2008. Sedangkan di Australia, menurut jurnal berjudul Report on SmokeFree Policies in Australia yang ditulis oleh Kerryn Riseley, menjelaskan bahwa di Australia, merokok masih diperbolehkan di tempat yang berlisensi (hotel, pub, bar dan klub). Padahal Undang-undang mengenai tempat-tempat umum bebas asap rokok tertutup telah diberlakukan di Wilayah Ibu Kota Australia (ACT) (1994), Australia Barat (1999), New South Wales (2000), Tasmania (2001), Queensland (2002) dan Northern Territory (2003). Akan tetapi, penerapan pembatasan merokok di tempat berlisensi berbeda di setiap yurisdiksi, dan rumit. Pengecualian dari larangan merokok berlaku di tempat satu kamar (Victoria), bar daerah (New South Wales, Tasmania dan Queensland), daerah hiburan (Australia Selatan), tempat-tempat dengan ventilasi yang memadai (Australia Barat dan ACT) dan tempat-tempat dengan pengecualian menteri (ACT dan Australia Selatan).
35
Dalam Peraturan Daerah Kabupaten Sragen Nomor 1 Tahun 2011 dijelaskan bahwa merokok adalah kegiatan membakar dan/atau mengisap, menghembuskan rokok. Perokok sendiri dibagi menjadi dua jenis, yaitu : 1. Perokok Aktif adalah setiap orang yang secara langsung menghisap asap rokok dari rokoknya yang sedang dibakar. 2. Perokok Pasif adalah setiap orang yang secara tidak langsung atau terpaksa menghisap asap rokok dari asap perokok aktif. Kawasan Tanpa Rokok adalah tempat atau ruangan yang dinyatakan dilarang untuk merokok, memproduksi, menjual, mengiklankan, dan/atau mempromosikan rokok (Peraturan Daerah Kabupaten Sragen Nomor 1 Tahun 2011). Berikut merupakan kawasan-kawasan yang ditetapkan menjadi kawasan tanpa rokok menurut Peraturan Daerah Kabupaten Sragen Nomor 1 Tahun 2011. 1. Tempat Kerja Tempat kerja adalah setiap tempat atau gedung tertutup atau terbuka yang bergerak dan atau tidak bergerak yang digunakan untuk bekerja dengan mendapatkan kompensasi normal (gaji/upah) termasuk tempat lain yang dilintasi oleh pekerja. 2. Tempat Peribadatan Tempat peribadatan adalah tempat yang digunakan untuk kegiatan keagamaan.
36
3. Tempat Bermain Anak-anak Tempat bermain dan/atau berkumpulnya anak-anak adalah tempat atau arena yang diperuntukkan untuk kegiatan anak-anak. 4. Lingkungan Tempat Proses Belajar Mengajar Tempat proses belajar mengajar adalah tempat yang dimanfaatkan untuk kegiatan belajar dan mengajar dan/atau pendidikan dan/atau pelatihan. 5. Sarana Kesehatan Tempat pelayanan kesehatan adalah tempat yang digunakan untuk menyelenggarakan upaya kesehatan yang dilakukan pemerintah dan masyarakat, seperti rumah sakit, puskesmas, praktek dokter, praktek bidan, toko obat dan atau apotek, pedagang farmasi, pabrik obat dan bahan obat, laboratorium, balai pengobatan. rumah bersalin, balai kesehatan ibu dan anak dan tempat pelayanan kesehatan lainnya. 6. Tempat Umum Tempat umum adalah semua tempat tertutup yang dapat diakses oleh masyarakat umum dan/atau tempat yang dimanfaatkan bersama-sama
untuk
kegiatan
masyarakat,
terlepas
dari
kepemilikan atau hak untuk menggunakan yang dikelola oleh negara, swasta, dan/atau masyarakat.
37
7. Kendaraan Angkutan Umum Kendaraan angkutan umum adalah setiap kendaraan bermotor yang disediakan untuk dipergunakan oleh umum dengan dipungut bayaran.
G.
Kerangka Pemikiran Peraturan Daerah Nomor 1 Tahun 2011 tentang Kawasan Tanpa Rokok merupakan salah satu langkah pemerintah dalam meningkatkan derajat kesehatan masyarakat Kabupaten Sragen, memberikan pengetahuan, kesadaran, kemauan dan kemampuan masyarakat untuk senantiasa membiasakan hidup sehat serta mengurangi dampak negatif dari merokok. Dikeluarkannya Peraturan Daerah Nomor 1 Tahun 2011 tentang Kawasan Tanpa Rokok untuk mengatasi permasalahan kesehatan di daerah Kabupaten Sragen. Suatu kebijakan publik pasti memiliki tujuan tertentu. Keberhasilan suatu kebijakan sudah barang tentu menjadi hal yang diharapkan bagi implementor dalam hal ini Pemerintah Daerah maupun bagi sasaran kebijakan tersebut. Begitu pula dengan Pemerintah Kabupaten Sragen yang menginginkan impelementasi Peraturan Daerah Nomor 1 Tahun 2011 tentang Kawasan Tanpa Rokok ini mampu mengatasi masalah-masalah kesehatan serta dampak negatif dari merokok yang semakin hari semakin mengkhawatirkan keadaannya. Akan tetapi dalam pelaksanaan perda ini, masih terdapat pelanggaran-pelanggaran yang terjadi. Untuk itu perlu
38
adanya penelitian mengenai hal ini agar masalah atau hambatan yang ada dalam implementasi Peraturan Daerah Nomor 1 Tahun 2011 tentang Kawasan Tanpa Rokok di Kabupaten Sragen ini bisa diketahui dan bisa dicari solusi untuk kedepannya. Untuk memperjelas pemaparan kerangka berfikir diatas, dapat dilihat gambar 2.1 sebagai berikut:
39
Gambar 2.1 Kerangka Berfikir
Peraturan Daerah Kabupaten Sragen Nomor 01 Tahun 2011 tentang Kawasan Tanpa Rokok
Pelaksanaan Perda Nomor 1 Tahun 2011 tentang Kawasan Tanpa Rokok di Kabupaten Sragen
Efektif
Tidak Efektif
Faktor penghambat kebijakan : 1. Isi kebijakan 2. Informasi 3. Dukungan 4. Pembagian Potensi
