BAB I PENDAHULUAN
1.1. Latar Belakang Kabupaten Lampung Tengah merupakan salah satu kabupaten yang menjadi lokasi pelaksanaan program Pengembangan Usaha Mina Pedesaan (PUMP) Perikanan Budidaya sebagai salah satu upaya untuk menanggulangi kemiskinan di Kabupaten Lampung Tengah. Potensi dan peluang untk mengembangkan usaha perikanan terbuka luas dengan melihat kondisi geografis dan kondisi sosial budaya masyarakat Kabupaten Lampung Tengah yang sebagian besar masyarakatnya bermatapencaharian sebagai petani sekaligus sebagai peternak dan pembudidaya ikan. Oleh sebab itu, sejak tahun 2011 sampai dengan tahun 2014 pemerintah telah mengimplementasikan Program Pengembangan Usaha Mina Pedesaan (PUMP) Perikanan Budidaya di Kabupaten Lampung Tengah. Berikut jumlah pokdakan yang telah menerima manfaat beserta jumlah bantuan modal yang diterima dari program PUMP Perikanan Budidaya dari tahun 2011 sampai dengan tahun 2014 yang terlihat pada tabel 1.1. Tabel 1.1. Data kelompok penerima paket program PUMP Perikanan Budidaya di Kabupaten Lampung Tengah Uraian Jumlah Pokdakan
2011 2012 2013 5 Kelompok 4 Kelompok 9 Kelompok @Rp. @Rp. @Rp. 100.000.000 65.000.000 65.000.000 Total Dana 500.000.000,260.000.000,- 585.000.000,Sumber: Laporan Pelaksanaan PUMP Perikanan Budidaya 2014
2014 10 Kelompok @Rp. 35.000.000 350.000.000,-
1
Program pemberdayaan pembudidaya ikan menjadi hal yang penting dalam upaya meningkatkan kesejahteraan karena disini pembudidaya ikan yang tergabung didalam kelompok pembudidaya ikan akan mendapatkan tempat yang lebih
luas
dalam
mengemukakan
aspirasi
dan
kebutuhannya
untuk
mengembangkan usaha pembudidayaan ikan. Sejalan dengan kebijakan pemerintah melalui Kementerian Kelautan dan Perikanan Republik Indonesia yang menghendaki Indonesia menjadi produsen produk perikanan terbesar pada tahun 2015, maka Direktorat Jenderal Perikanan Budidaya mencanangkan program peningkatan produksi dari 4,7 Juta Ton pada tahun 2009 menjadi 16,8 juta ton pada tahun 2014 atau meningkat 35,3% selama lima tahun dan sesuai dengan misi Kelautan dan Perikanan yang ingin mensejahterakan masyarakatnya khususnya pembudidaya ikan, yakni program Pengembangan Usaha Mina Pedesaan (PUMP) Perikanan Budidaya. Program PUMP Perikanan Budidaya adalah salah satu program strategis Direktorat Jenderal Perikanan Budidaya, Kementerian Kelautan dan Perikanan untuk mendorong perkembangan usaha di bidang pembudidayaan ikan dan mengoptimalkan pemanfaatan sumberdaya perikanan budidaya, dengan tujuan kegiatan PUMP Perikanan Budidaya adalah untuk meningkatkan produksi dan pendapatan, penyediaan lapangan kerja, menumbuhkan wirausaha, memperkuat kelembagaan kelompok dan perbaikan kualitas lingkungan. Melalui kegiatan ini, diharapkan usaha para pembudidaya ikan akan lebih maju dan kesejahteraan meningkat serta ekonomi rakyat di pedesaan akan berkembang dengan baik, dan indikator untuk mengukur keberhasilan usaha yang dilakukan pokdakan penerima
2
PUMP
Perikanan
Budidaya
adalah
peningkatan
produksi,
peningkatan
pendapatan, peningkatan tabungan (termasuk aset) dan akses terhadap pembiayaan usaha pada kelompok pembudidaya ikan (pokdakan). Kegiatan pokok program PUMP Perikanan Budidaya adalah pemberian bantuan langsung masyarakat (BLM) kepada kelompok pembudidaya ikan (POKDAKAN) sebesar Rp. 100 juta perkelompok pada tahun 2011 dan Rp. 65 juta per kelompok pada tahun 2012 dan tahun 2013, serta Rp. 35 juta pada tahun 2014 untuk modal usaha yang ditransfer langsung ke rekening pokdakan penerima. Sedangkan perkembangan pelaksanaan PUMP Perikanan Budidaya secara nasional dari tahun 2011 sampai dengan tahun 2014 seperti ditampilkan pada tabel berikut: Tabel 1.2. Perkembangan pelaksanaan PUMP PB Secara Nasional 2011-2014 No. 1. 2. 3. 4.
Uraian
2011 207 2,070 2,070
Tahun 2012 2013 234 260 3,600 4,060 3,600 4,060
2014 148,75 4,250 4,250
Anggaran (Rp. Milyar) Jumlah Paket Jumlah Pokdakan Jumlah Pembudidaya 30,078 39,936 50,386 52,917 (orang) 5. Jumlah Kabupaten/Kota 300 392 448 455 Sumber: Laporan Evaluasi PUMP Perikanan Budidaya Tahun 2014
Jumlah 853,65 13,980 13,980 173,317
Bergulirnya program PUMP Perikanan Budidaya berangakat dari permasalahan mendasar pembudidaya ikan yang cenderung miskin, hal ini disebabkan oleh kurangnya akses permodalan, pasar dan teknologi, perlindungan sosial budidaya, tidak memiliki aset sebagai modal aktif, rendahnya kualitas lingkungan serta lemahnya kelembagaan kelompok usaha kelautan dan perikanan
3
termasuk kelompok pembudidaya ikan (pokdakan)1. Beberapa daerah termasuk Lampung Tengah, persoalan modal dan teknologi tentang budidaya ikan juga menjadi kendala bagi pembudidaya ikan baik yang lama maupun baru, sehingga perlu sebuah program terobosan seperti program PUMP Perikanan Budidaya ini, selain dapat membantu dalam permodalan tetapi juga meningkatkan pengetahuan pembudidaya ikan seputar usaha pengembangan budidaya ikan dan peningkatan kapasitas pokdakan. Melihat permasalahan tersebut di atas, sektor usaha perikanan budidaya diyakini memiliki kemampuan untuk menciptakan peluang usaha guna mengurangi kemiskinan (pro-poor), menyerap tenaga kerja (pro-job) serta sekaligus mampu sebagai tumpuan pijakan bagi pertumbuhan ekonomi nasional (pro-growth). Hal ini mengingat sumberdaya lahan perikanan budidaya masih besar dan belum sepenuhnya dimanfaatkan serta memiliki beberapa krakteristik keunggulan lain yang mampu dijadikan sebagai landasan penumbuhan ekonomi nasional. Disamping itu, perikanan budidaya mempunyai kemampuan mengurangi tekanan terhadap lingkungan dari kegiatan pemanfaatan sumberdaya perikanan dari perairan umum melalui perekayasaan ekosistem perairan untuk memproduksi ikan (pro-sustainability)2. Berbagai kebijakan penanggulangan kemiskinan seperti yang diuraikan sebelumnya telah diterapkan oleh pemerintah, namun tidak jarang programprogram tersebut dinilai belum mampu menjawab persoalan yang dihadapi. Hal tersebut membuktikan bahwa program penanggulangan kemiskinan yang 1 2
Pedoman Teknis PUMP Perikanan Budidaya Tahun 2014 Renstra DJPB Kementerian Kelautan dan Perikanan Tahun 2010-2014
4
dilaksanakan oleh pemerintah baik pemerintah daerah maupun pemerintah pusat belum mampu menunjukkan hasil yang maksimal. Berdasarkan temuan KIARA di beberapa daerah seperti Lampung, bahwa 40% dari total Rp 370 miliar dana program PUMP di tahun 2012 berpotensi tidak tepat sasaran. Penyebab utamanya adalah belum efektifnya instrumen pengaturan, tidak terbukanya penyelenggaraan program oleh pemerintah, hingga adanya dugaan campur tangan anggota DPR dalam penentuan Kelompok Usaha Bersama (KUB) penerima program. Dari laporan lapangan terkait sasaran penerima PUMP, Kiara mendapat informasi sedikitnya terdapat 1.380 KUB 'titipan' sejumlah anggota DPR kepada pemerintah. Diantara 'titipan' tersebut, ada yang tak sesuai kriteria calon pokdakan penerima.(financedetik.com).3 Selanjutnya
Koalisi
Rakyat
untuk
Keadilan
Perikanan
(Kiara)
mengkhawatirkan anggaran bantuan sosial Kementerian Kelautan dan Perikanan (KKP) yang mencapai sekitar Rp 595 miliar. Pasalnya, bantuan modal ini rentan diselewengkan, terutama untuk kepentingan politik. Apalagi pola penyaluran bukan berbasiskan kelompok, melainkan majikan-buruh. "Penerima bansos KKP pun bukan diberikan kepada kelompok yang berhak, yakni nelayan dan pembudidaya. Itu terjadi di Kalimantan Timur, Karawang dan Indramayu, Jawa Barat," kata Sekjen Kiara Abdul Halim. Dana Rp 595 miliar dialokasikan untuk membiayai program PNPM Mandiri Kelauan dan Perikanan yang terdiri dari tiga program Pengembangan Usaha Masyarakat Pedesaan (PUMP) dan dua program pengembangan. Ketiga PUMP tersebut ialah Perikanan Tangkap, Perikanan 3
http://finance.detik.com/read/2012/08/06/091458/1983821/4/banyak-kub-bodong-pemerintahharus-hati-hati-beri-dana-bantuan. Diakses pada tanggal 1 Juli 2015 pukul 23.28
5
Budidaya, dan Pengolahan dan Pemasaran Hasil Perikanan. Sedangkan dua program lain yang dimaksud ialah untuk pengembangan usaha garam rakyat (PUGAR) dan pengembangan desa pesisir tangguh (PDDT). Semua program tersebut menurut catatan Kiara masuk ke dalam empat Direktorat Jenderal (Ditjen) KKP. Ditjen Perikanan Tangkap mendapat alokasi dana Rp200 miliar. Untuk Ditjen Perikanan Budidaya Rp260 miliar. "Lalu Ditjen Pengolahan dan Pemasaran Hasil Perikanan mendapat Rp50 miliar. Untuk Ditjen Kelautan, Pesisir, dan Pulau-pulau Kecil sekitar Rp85,37 miliar, (LampungPos)4 Masalah-masalah yang timbul tersebut, mengisyaratkan bahwa adanya persoalan dari tahap awal termasuk penentuan kelompok calon penerima manfaat yang tidak tepat, pemahaman terhadap program yang tidak utuh sehingga peluang penyalahgunaan semakin besar dan pelaksanaannya pun tidak maksimal sehingga berdampak pada kegagalan program. Sementara yang menjadi faktor penentu keberhasilan program PUMP Perikanan Budidaya berdasarkan hasil penelitian Yayan Hikmayani dkk5 dari Balai Besar Penelitian Sosial Ekonomi Kelautan dan Perikanan Kementerian Kelautan dan Perikanan yaitu faktor utama penentu keberhasilan Program PUMP-PB terdiri dari: (1) Tingkat dan akses teknologi budidaya; (2) Ketepatan pemilihan calon lokasi; dan (3) Ketepatan calon penerima bantuan, dan faktor penghubung/pendukungnya adalah: (1) Luas dan status lahan; (2) Ketepatan turunnya bantuan; dan (3) Dukungan kebijakan.
4
5
http://lampost.co/berita/bansos-kementerian-kelautan-rawan-dikorupsi diakses pada tanggal 2 Juli 2015 Pukul 00.26 Hikmayani, Y et.al, 2013. Evaluasi Dan Strategi Peningkatan Keberhasilan Pelaksanaan Program Pengembangan Usaha Mina Pedesaan Perikanan Budidaya (Pump Pb): Pendekatan Analisis Prospektif. Jurnal Kebijakan Sosial Ekonomi KP. Volume 3 Nomor 1 p.53
6
Melihat adanya hambatan dan tantangan pada tahap implementasi yang banyak menimbulkan penyimpangan dari tujuan awal sebuah kebijakan atau program dirumuskan, dan melihat dari persoalan yang ada dirasa penting untuk mengkaji lebih jauh tentang pelaksanaan program PUMP Perikanan Budidaya khususnya sejauhmana keberhasilan program ini dilaksanakan di Kabupaten Lampung Tengah, mengetahui proses dan manfaat dari program, apakah sudah sesuai dengan tujuan yang telah dirumuskan sebelumnya atau bahkan tujuan program tidak tercapai. Untuk itulah kajian evaluasi pelaksanaan menjadi penting dalam penelitian ini, guna memperoleh gambaran sejauhmana pelaksanaan dan keberhasilan program PUMP Perikanan Budidaya serta untuk merekomendasikan perbaikan program sejenis dimasa datang kepada lembaga/instansi terkait.
1.2. Rumusan Masalah Berdasarkan apa yang telah diuraikan pada latar belakang penelitian ini, maka peneliti merumuskan 3 (tiga) pertanyaan yang akan dijawab dalam penelitian ini, yaitu: 1.
Bagaimana pelaksanaan program Pengembangan Usaha Mina Pedesaan (PUMP) Perikanan Budidaya di Kabupaten Lampung Tengah?
2.
Bagaimana kinerja program Pengembangan Usaha Mina Pedesaan (PUMP) Perikanan Budidaya di Kabupaten Lampung Tengah?
3.
Faktor-faktor apa saja yang mempengaruhi kinerja program Pengembangan Usaha Mina Pedesaan (PUMP) Perikanan Bididaya di Kabupaten Lampung Tengah tersebut?
7
1.3. Ruang Lingkup Ruang lingkup dari penelitian ini adalah melihat tahapan pelaksanaan, kinerja dan faktor-faktor yang mempengaruhi kinerja program Pengembangan Usaha Mina Pedesaan (PUMP) Perikanan Budidaya di Kabupaten Lampung Tengah dari tahun 2011 sampai dengan tahun 2014.
1.4. Tujuan Penelitian Berdasarkan pokok permasalahan tersebut, maka tujuan dari penelitian ini adalah untuk : 1.
Untuk mengetahui proses pelaksanaan program Pengembangan Usaha Mina Pedesaan (PUMP) Perikanan Budidaya di Kabupaten Lampung Tengah.
2.
Untuk mengetahui kinerja pelaksanaan program Pengembangan Usaha Mina Pedesaan (PUMP) Perikanan Budidaya di Kabupaten Lampung Tengah.
3.
Untuk mengetahui faktor-faktor apa saja yang mempengaruhi kinerja program Pengembangan Usaha Mina Pedesaan (PUMP) Perikanan Bididaya di Kabupaten Lampung Tengah.
1.5. Manfaat Penelitian Sedangkan manfaat dilakukannya penelitian ini adalah sebagai berikut: 1.
Manfaat Akademis, sebagai bahan masukan yang bermanfaat untuk mengembangkan ilmu administrasi publik, terutama yang terkait dengan kajian mengenai partisipasi masyarakat lokal dalam pelaksanaan program pemerintah dalam mewujudkan kemandirian masyarakat pembudidaya ikan dalam pembangunan di bidang perikanan dan kelautan. 8
2.
Manfaat Praktis, memberikan sumbangan pemikiran kepada pemerintah, Baik pusat maupun daerah mengenai prinsip pengembangan usaha dan peningkatan
kapsitas
kelembagaan
pembudidaya
ikan
yang
harus
diakomodasi dalam pengelolaan sumberdaya ikan, sehingga kelak dapat dijadikan pertimbangan dalam melakukan penyusunan atau merevisi kebijakan pembangunan di bidang perikanan dan kelautan.
1.6. Penelitian Terdahulu Sebelum melakukan penelitian mengenai evaluasi pelaksanaan program PUMP Perikanan Budidaya di Kabupaten Lampung Tengah peneliti sebelumnya telah melakukan tinjauan pustaka untuk mengetahui topik-topik penelitian terdahulu berkenaan dengan program sejenis dengan tujuan untuk dijadikan referensi didalam mengembangkan penelitian yang akan dilakukan. Sepanjang penelusuran peneliti ada beberapa penelitian yang mengkaji tentang evaluasi implementasi program, diantaranya adalah sebagai berikut: 1. Penelitian berjudul “Evaluasi Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat Mandiri Kelautan Dan Perikanan Di Kabupaten Pangkajene Kepulauan (PUMP Budidaya Udang-Bandeng)” oleh Erni Saharuddin pada Tahun 2014, sebagai tesis pada Program Pascasarjana Program Studi Manajemen dan Kebijakan Publik, Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Universitas Gadjah Mada, dengan tujuan penelitian untuk mengetahui kinerja pelaksanaan program PNPM Mandiri KP khususnya pada PUMP Budidaya Udang-Bandeng di kabupaten Pangkep dengan pendekatan 3 E’s yaitu Input ditinjau dari segi ekonomis, Proses ditinjau dari segi efisiensi dan Output dan outcome ditinjau 9
dari segi efektivitas dan mengetahui relevasi kebutuhan Pokdakan dengan Program PUMP. Kesimpulan penelitian ini adalah prinsip 3 E’s tidak tercapai dengan faktor penyebabnya adalah kurangnya partisipasi masyarakat dalam perencanaan program, kurangnya transparansi dan akuntabilitas dalam pengelolaan sehingga terjadi kolusi dalam kelompok maupun dengan pengelola, adanya motif pragmatis untuk kepentingan pribadi, serta adanya peran dominan dari pengelola (pendamping) dalam menyediakan sarana produksi. Sedangkan relevansi relevansi, secara konseptual PUMP telah sesuai untuk menjawab permasalahan petani tambak akan tetapi realisasi di lapangan masih jauh dari yang diharapkan, dan relevansi kelompok penerima PUMP, secara garis besar relevan atau sesuai dengan kriteria yang ditetapkan dalam juknis PUMP meskipun sebagian kecil masih ada yang tidak sesuai kriteria. 2. Judul Penelitian “Evaluasi Program Sertifikasi Hak Atas Tanah (Sehat) Nelayan Di Kabupaten Gunungkidul Tahun 2010” oleh Noor Ichsan sebagai tesis pada Program Pascasarjana Magister Administrasi Publik, FISIPOL UGM pada tahun 2013. Penelitian ini mengkaji tentang Kebijakan Sertifikasi Hak atas Tanah Nelayan di Kabupaten Gunungkidul tahun 2010 dengan tujuan penelitian untuk mengetahui apakah kebijakan ini telah benar-benar dapat merubah tanah yang tadinya modal pasif menjadi modal aktif sehingga meningkatkan akses permodalan nelayan serta faktor-faktor apa saja yang mempengaruhi tingkat keberhasilannya, dengan hasil penelitian bahwa program sertifikasi tanah ini telah mampu merubah modal mati (dead capital) menjadi modal aktif (active capital) yang dapat dijadikan sebagai jaminan
10
pinjaman ke lembaga keuangan, namun pemanfaatannya kurang dikarenakan para nelayan terkendala diantaranya rumitnya administrasi kredit perbankan, kuatnya ikatan patron klien dan lain-lain dikarenakan kurangnya pembinaan pasca sertifikasi. Sedangkan faktor-faktor yang mempengaruhi keberhasilan program adalah a). sumberdaya, baik sumberdaya pelaksana maupun anggaran; b). Hubungan atau komunikasi antarlembaga termasuk mekanisme kerja antarlembaga; c) karakteristik kelompok barkaitan dengan keaktifan anggota kelompok dan ketepatan sasaran kelompok; kemudian d). Disposisi implementor yaitu respons dan pemahaman implementor. Setelah membaca dan mempelajari hasil penelitian–penelitian tersebut, peneliti mencoba untuk mengisi kekosongan analisa (gap analysis) terkait dengan evaluasi pelakasanaan sebuah program sekaligus sebagai positioning untuk mempertegas keaslian sebuah penelitian. Penelitian ini menitik beratkan pada proses pelaksanaan Program PUMP Perikanan Budidaya di Kabupaten Lampung Tengah dari mulai persiapan sampai dengan monitoring/evaluasi program, kemudian melihat sejaumana kinerja implementasi dari program tersebut setelah tahapantahapan pelakasanaan program dari mulai program digulirkan pada tahun 2011 hingga tahun 2014 yang diukur dengan 2 (dua) indikator utama yaitu indikator policy output (indikator keluaran) dan indikator policy outcome (indikator dampak) dan juga sekaligus untuk melihat faktor-faktor apa saja yang mempengaruhi kinerja implementasi dari proses tersebut. Sehingga penelitian ini diharapkan mampu memberikan gambaran dan jawaban tentang apa dan bagaimanan program PUMP Perikanan Budidaya di Lampung Tengah berjalan.
11
