BAB I PENDAHULUAN 1. 1. Latar Belakang Masalah Perubahan lingkungan yang dinamis dalam era globalisasi membawa berbagai dampak pada berbagai hal. Salah satu dampak perubahan itu adalah dalam ranah pemerintahan yaitu tuntutan untuk melaksanakan reformasi birokrasi demi terciptanya cara pelaksanaan tata pemerintahan yang baik atau Good Governance. Paradigma untuk melaksanakan reformasi birokrasi dalam rangka mewujudkan Pegawai Negeri Sipil (PNS) berwawasan global serta dapat menjadi perekat persatuan bangsa dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia (Irianto, 2011: 281). Hal tersebut menurut Winarsih dan Ratminto (2011:3) secara langsung berakibat pada “system pengembangan karir PNS ke depan agar diperoleh PNS yang profesional, berkomitmen tinggi terhadap tugas pokok dan fungsinya melalui pembinaan dan pengembangan SDM yang dilaksanakan berdasarkan prestasi kerja dan sistem karir yang baik”. Di sisi lain Sedarmayanti (2012:46) menjabarkan bentuk pengembangan karir di lingkungan PNS dapat dilakukan melalui berbagai cara, diantaranya promosi dan mutasi. Promosi menjadi idaman yang selalu dinanti-nantikan PNS karena dipandang sebagai penghargaan atas keberhasilan menunjukan prestasi kerja yang tinggi dalam menunaikan kewajibannya dalam suatu pekerjaan atau jabatan.
Sementara mutasi menyangkut pemindahan suatu posisi jabatan ke
jabatan lain yang setara. Pada dasarnya pelaksanaan promosi mutasi jabatan
2
disesuaikan dengan kebutuhan organisasi dan pengembangan karir PNS. Jabatan karir Pegawai Negeri Sipil dapat dibagi menjadi dua, yaitu jabatan struktural dan jabatan fungsional. Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 100 Tahun 2000 tentang Pengangkatan Pegawai Negeri Sipil Dalam Jabatan Struktural menyebutkan bahwa jabatan struktural adalah suatu kedudukan yang menunjukkan tugas, tanggung jawab, wewenang,
dan hak seseorang PNS dalam rangka memimpin suatu satuan
organisasi Negara. Jabatan struktural erat kaitannya dengan Eselon, yaitu tingkatan dalam jabatan struktural yang disusun berdasarkan berat ringannya, tanggung jawab, wewenang, dan hak. Sementara PP Nomor 16 tahun 1994 maupun Undang-Undang Aparatur Sipil Negara (UU-ASN) No. 5 Tahun 2014 perihal Jabatan Fungsional Pegawai Negeri Sipil, menyebutkan jabatan fungsional adalah “kedudukan yang menunjukkan tugas, tanggung jawab, wewenang dan hak seorang PNS dalam suatu satuan organisasi yang dalam pelaksanaan tugasnya didasarkan pada keahliannya atau ketrampilan tertentu serta bersifat mandiri”. Winarsih dan Ratminto
(2011:3) mengungkapkan bahwa, “dalam
berbagai hasil penelitian selama ini banyak menunjukkan pelaksanaan promosi dan mutasi jabatan baik pada instansi pemerintah pusat maupun instansi pemerintah daerah,
dilaksanakan secara tidak jelas”.
Efektivitas dalam
pelaksanaan promosi dan mutasi disebabkan oleh beberapa faktor lain, seperti politis, otonomi daerah, suku, ras bahkan almamater. Oleh sebab itu penempatan PNS pada jabatan struktural merupakan faktor penting dalam pencapaian tujuan
3
organisasi. Kesalahan dalam pengangkatan dan penempatan seseorang dalam suatu jabatan dapat menyebabkan hambatan terhadap penyelenggaraan organisasi pemerintahan, jika tidak menggunakan prinsip the right man on the right place. Berkaca dari Peraturan Pemerintah Nomor 100 tahun 2000 tentang Pengangkatan Pegawai Negeri Sipil dalam Jabatan Struktural pada pasal 7 juga menjelaskan
(1) Pegawai Negeri Sipil yang akan atau menduduki jabatan
struktural harus mengikuti dan lulus pendidikan dan pelatihan kepemimpinan sesuai dengan kompetensi yang ditetapkan untuk jabatan tersebut. Dari persyaratan pengangkatan Pegawai Negeri Sipil dalam jabatan struktural benarbenar diwujudkan dan konsisten. Permasalahan pengangkatan Pegawai Negeri Sipil dalam jabatan struktural merupakan permasalahan yang sangat kompleks mengingat pengaturan mengenai pengangkatan Pegawai Negeri Sipil dalam jabatan struktural diatur secara sporadis dalam peraturan perundang-undangan di Indonesia. Untuk itu pemerintah pusat dan daerah perlu menginterpretasikan peraturan tersebut secara tepat dan konsisten. Undang-Undang Aparatur Sipil Negara (UU-ASN) No. 5 Tahun 2014, secara garis besar memberi petunjuk mengenai PNS, “dimana kedudukan dan peranan pegawai negeri sangat penting dan menentukan karena pegawai negeri adalah aparatur negara,
pelayan masyarakat serta sebagai pelaksana
pemerintah dalam menyelenggarakan pemerintahan dan pembangunan nasional". Hal ini diamanatkan dalam UU tersebut bahwa untuk mewujudkan penyelenggaraan tugas pemerintah dan pembangunan, diperlukan Pegawai ASN
4
yang profesional, memiliki nilai dasar, etika profesi, bebas dari intervensi politik, bersih dari praktik korupsi, kolusi, dan nepotisme. Hal ini sejalan dengan pasal 14 Undang-undang ASN yang menyatakan bahwa pengangkatan PNS dalam suatu jabatan administrasi dilaksanakan berdasarkan kualifikasi, kompetensi, dan kinerja secara adil dan wajar dengan tanpa membedakan latar belakang politik, suku, ras, warna kulit, agama, asal usul, jenis kelamin, status pernikahan, umur atau kondisi kecacatan. Selanjutnya pasal 48 Undang-undang ASN No. bahwa
untuk
lebih
menjamin
obyektifitas
dalam
5/2014 menjelaskan mempertimbangkan
pengangkatan dalam jabatan dan kenaikan pangkat diadakan penilaian prestasi kerja. Dengan demikian berdasarkan peraturan itu, untuk menciptakan kelancaran penyelenggaraan pemerintahan aparatur Sipil Negara sangat penting apalagi dikaitkan untuk mencipatakan good governance. Implikasi dari peraturan itu adalah pengangkatan seorang PNS dalam suatu jabatan struktural dilakukan pertimbangan promosi jabatan yang dilakukan suatu badan bernama Badan Pertimbangan Pangkat dan Jabatan atau Baperjakat. Keberadaan Baperjakat diatur dalam PP nomor 100 tahun 2000 khususnya dalam pasal 14 ayat (1) yang menyebutkan bahwa untuk menjamin kualitas dan obyektivitas dalam pengangkatan, pemindahan dan pemberhentian Pegawai Negeri Sipil dalam dan dari jabatan struktural Eselon II ke bawah di setiap instansi dibentuk Badan Pertimbangan Jabatan dan Kepangkatan. Tugas Baperjakat adalah untuk memberikan pertimbangan kepada pejabat pembina kepegawaian untuk melakukan pengangkatan, pemindahan dan pemberhentian dalam dan dari jabatan struktural eselon II ke bawah. Pejabat pembina kepegawaian dalam menentukan pejabat yang akan diangkat dalam suatu
5
jabatan tidak lagi mengalami kesulitan untuk menentukan PNS dalam menempati jabatan tertentu. Penempatan seorang PNS dalam suatu jabatan sesuai dengan keahlian yang dimilikinya, dapat menciptakan target dalam melaksanakan tugas dan fungsinya dengan baik. Dalam struktur organisasi satuan perangkat kerja daerah (SKPD) seleksi pejabat Eselon IV hingga Eselon II seyogyanya harus melalui tahap-tahap penilaian secara obyektif. penilaian
kompetensi
Dengan demikian seorang PNS akan mengikuti
untuk
mengetahui
kompetensinya,
latar
belakang
pendidikan dan sebagainya agar sesuai dengan penempatannya suatu jabatan. Namun demikian, dalam praktek seringkali promosi dan mutasi jabatan luput dari norma tersebut serta sarat dengan tekanan konflik kepentingan. Untuk mendapatkan jabatan dan peluang berkembang seorang pegawai negeri sipil dihadapkan pada peluang yang diperebutkan secara kurang professional. Memotong proses dengan cara illegal agar seseorang dapat memperoleh kesempatan terdepan kini menjadi hal yang lazim dalam birokrasi. Berkaitan dengan hal itu Rustan, (2008:2) menunjukkan beberapa hasil penelitian di sejumlah daerah masih terdapat pengangkatan Pegawai Negeri Sipil dalam jabatan struktural yang kurang sesuai dengan kompetensi yang seharusnya dimiliki. Penempatan pejabat structural terkait dengan tim sukses dan faktor kedekatan tanpa diikuti kompetensi dan latar belakang pendidikan. Di Kabupaten Mimika pun ditemui fenomena dalam pelaksanaan promosi dan mutasi jabatan, misalnya ketidaksesuaian pendidikan dengan jabatan baru seorang PNS, ketidaksesuaian pengalaman dalam jabatan lama dengan jabatan baru, bahkan ada PNS yang sudah mengikuti pendidikan kepemimpinan, tapi
6
belum mendapat jabatan. Selain itu, adanya pejabat berstatus non job membuat mereka kehilangan jabatan, sekaligus tidak memiliki pekerjaan yang jelas. Melihat situasi tersebut tampaknya implementasi sistem promosi dan mutasi jabatan struktural di Pemerintah Kabupaten Mimika dihadapkan pada sistem promosi dan mutasi yang kurang baik, karena pelaksanaannya belum melalui proses perencanaan dan analisis jabatan. Berkaitan dengan kondisi tersebut, muncul spekulasi bahwa promosi dan mutasi PNS di lingkungan Pemerintah Kabupaten Mimika cenderung terkesan ada faktor politis serta pada pertimbangan ‘like or dislike’ (spoil system). Fenomena ini merupakan persoalan menarik untuk dikaji. Oleh sebab itu fokus penelitian kali mengarah pada pemangku jabatan struktural, sesuai dengan pengertian di atas, yaitu pejabat struktural eselon II, III dan IV. Penelitian ini merupakan studi kasus (case study) yaitu suatu pendekatan yang bertujuan untuk mengkaji bagaimana sistem pelaksanaan promosi dan mutasi jabatan di Pemerintah Kabupaten Mimika, Provinsi Papua. Sebagai gambaran, berikut ini ditunjukkan data kondisi komposisi PNS Kepegawain Daerah di lingkungan Pemerintah Kabupaten Mimika, berdasarkan pangkat dan golongan serta formasi jabatan structural yang ada.
7
Tabel 1. 1: Komposisi PNS di Lingkungan Pemerintah Kabupaten Mimika Berdasarkan Pangkat/Golongan Bulan Januari-Desember 2013 No
Pangkat/Golongan
Jumlah
(%)
1
Pembina Utama Muda (IV/c)
49
1, 3
2
Pembina Tingkat I (IV/b)
187
4, 8
3
Pembina (IV/a)
284
7, 3
4
Penata Tingkat I (III/d)
368
9, 4
5
Penata (III/c)
431
11, 0
6
Penata Muda Tingkat I (III/b)
353
9, 0
7
Penata Muda (III/a)
365
9, 3
8
Pengatur Tingkat I (II/d)
161
4, 1
9
Pengatur (II/c)
425
10, 9
10
Pengatur Muda Tingkat (II/b)
143
3, 7
11
Pengatur Muda (II/a)
995
25, 5
12
Juru Tingkat I (I/d)
92
2, 4
13
Juru (I/c)
35
0, 9
14
Juru Muda (I/a)
20
0, 5
3908
100
TOTAL
Sumber : BKD Kabupaten Mimika, 2013 (diolah)
Dari table di atas dapat ditarik kesimpulan bahwa PNS setingkat golongan II A kebawah di lingkungan Pemerintah Kabupaten Mimika jumlahnya cukup besar yaitu mencapai 995 orang (25, 5%). Sementara penata muda Tingkat I III/B sebesar 353 atau (9,0%).
8
Tabel 1. 2: Komposisi PNS di Lingkungan Pemerintah Kabupaten Mimika Berdasarkan Jabatan Januari - Maret 2013 No
Jabatan
Rujuk Masalah
Jumlah
(%)
Keterangan Sekda, Kepala Badan, Kepala Dinasdan Asisten Kepala Kantor, Kepala Bidang Kepala Sub Bagian, Kepala Seksi, Kepala UPT
1
Eselon II
4
34
5, 2
2
Eselon III
15
165
25, 3
3
Eselon IV
28
454
69, 5
4
Staff
-
-
-
-
5
Fungsional
-
-
-
-
Total
47
653
100
-
Sumber : BKD Kabupaten Mimika, 2013 (diolah) Tabel di atas menunjukkan mayoritas pegawai negeri sipil di lingkungan Pemerintah Kabupaten Mimika berdasarkan jabatannya terbanyak eselon IV yaitu 454 orang atau 69, 5%, sedangkan paling sedikit adalah jabatan Eselon II, 34 orang atau 5, 2%. 1. 2. Identifikasi Masalah Dari uraian dalam latar belakang di atas, maka dapat disusun identifikasi masalah sebagai berikut: a. Permasalahan pengangkatan Pegawai Negeri Sipil dalam jabatan struktural merupakan permasalahan yang sangat kompleks mengingat pengaturan mengenai pengangkatan Pegawai Negeri Sipil dalam jabatan struktural diatur secara sporadis dalam peraturan perundang-undangan di Indonesia. Untuk itu pemerintah pusat dan daerah harus dapat menginterpretasikan peraturan tersebut secara tepat dan konsisten.
9
b. Peraturan Pemerintah tidak mengatur secara jelas mengenai pendidikan yang harus dimiliki oleh pejabat ketika menduduki suatu tingkatan dalam jabatan struktural. Dilingkungan Pemerintah Kabupaten Mimika latarbelakang pendidikan PNS beragam baik dari program studi atau jurusan maupun jenjang pendidikan, sehingga belum memenuhi semua jenjang jabatan yang diperlukan oleh suatu organisasi. c. Promosi dan mutasi PNS di lingkungan Pemerintah Kabupaten Mimika belum didasarkan pada kualifikasi pegawai sesuai tuntutan persyaratan jabatan. Keadaan ini disebabkan belum adanya profil jabatan dan pola karir yang dapat memberkan arah pengembangan karir pegawai pada jabatan yang sesuai, baik dari segi kompetensi maupun latar belakang pendidikannya. Akibatnya penempatan dan pemanfaatan seseorang PNS menjadi kurang optimal, karena sebagian pegawai mampu mengembangkan karir namun sementara disisi lain ada pegawai jalan ditempat. Dari beberapa kali promosi dan mutasi yang dilakukan oleh Pemerintah Kabupaten Mimika penulis menemukan dalam penelitian ini bahwa, sebagian pejabat yang dilantik dari golongan II, III dan IV tidak sesuai dengan pendidikan baik pendidikan formal maupun informal, sehingga PNS yang bersangkutan tidak berkomitmen untuk menjalankan tugas pokok dan fungsi dengan baik. Sejumlah PNS yang tidak sesuai dengan pendidikan, kompetisi dan kemampuan, sering meninggalkan tempat tugas tanpa ada pemberitahuan sehingga mengganggu pelayanan kepada masyarakat.
10
Tabel 1. 3: Kualifikasi pegawai yang tidak sesuai tuntutan persyaratan Pemerintah Kabupaten Mimika Berdasarkan Jabatan Januari - Maret 2014 Identifikasi
Syarat
Promosi untuk Sekretaris Badan pada SKPD B
Eselon III. a Golongan IV/a
Eselon III. a Promosi untuk Kepala Golongan IV/a Distrik Eselon III. b Promosi untuk Sekretaris Golongan III/d Distrik Eselon III. a Promosi untuk Kepala Golongan IV/a Distrik Sumber : BKD Kabupaten Mimika, 2014 (diolah)
Kenyataan Golongan III/c yang baru dinaikan pangkatnya Golongan III/a (baru PNS) Golongan III/a (baru PNS) Golongan III/c
d. Penempatan PNS dalam jabatan struktural di lingkungan Pemerintah Kabupaten Mimika masih belum didasarkan pada potensi dan kepribadian masing-masing PNS yang sesungguhnya, sehingga PNS yang bersangkutan kurang motivasi untuk menjalankan tugasnya. Dalam menununjang pekerjaan, pegawai dipersiapkan mengikuti bimtek dengan tujuan untuk pengembangan dan kemajuan organisasi, setelah selesai akan menunjang pekerjaan dalam tugas,
sehingga
tetapi kenyataan
dalam pelantikan PNS yang mempunyai sertifikat dalam bidang pajak dan keuangan yang seharusnya mempertahankan untuk pekerjaan tidak di lantik.
11
Tabel 1. 4: Pelantikan tidak sesuai potensi dan kepribadian PNS Pemerintah Kabupaten Mimika Berdasarkan Jabatan Januari - Maret 2014 Identifikasi Promosi untuk Kepala Kantor Promosi untuk Kepala Sub Bagian Promosi untuk Kepala Sub Bagian
Syarat Eselon III. a Golongan IV/a Eselon IV. a Golongan III/c Eselon IV. a Golongan III/c
Kenyataan Golongan III/c Golongan III/a Golongan II/d (KarenaOAP/Orang Asli Papua)
Sumber : BKD Kabupaten Mimika, 2013 (diolah) e. Motivasi PNS adalah untuk meningkatkan karir, misalnya meraih jabatan structural. Sementara kompetensi dan kualitas perilaku kurang meyakinkan atau meragukan. Indikasi fenomena ini terlihat pada pola promosi jabatan yang kurang sesuai dengan kualifikasi persyaratan jabatan bila dilihat dari kelayakan dan kepatutannya. Ada sejumlah pejabat structural di lingkungan Pemerintah Kabupaten Mimika hanya termotivasi pada pengembangan karir, sehingga banyak yang mendekati PPK di daerah supaya dilantik dalam jabatan (promosi dan mutasi), walaupun pangkat mereka tidak memenui persyaratan. Berikut ini beberapa pejabat yang dilantik dalam eselon II. b walaupun pangkat dan golongan tidak memenuhi persyaratan yang berlaku.
12
Tabel 1. 5: Motivasi dalam PelantikanPemerintah Kabupaten Mimika Berdasarkan Jabatan Januari - Maret 2013 Identifikasi
Syarat
Eselon II. b Promosi untuk 3 orang Golongan IV/b Asisten Bupati Eselon II. b Promosi untuk 3 orang Golongan IV/b Kepala SKPD Sumber : BKD Kabupaten Mimika, 2013 (diolah)
Kenyataan Golongan IV/b Golongan III/d
1. 3. Rumusan Masalah Berdasarkan latar belakang masalah di atas, maka diajukan rumusan masalah penelitian sebagai berikut : Bagaimana pelaksanaan sistem promosi dan mutasi jabatan PNS di lingkungan Pemerintah Kabupaten Mimika serta faktorfaktor apa yang mempengaruhi pelaksanaan sistem pengangkatan pegawai dalam Jabatan Struktural di daerah tersebut ? 1. 4. Tujuan Penelitian Sesuai dengan rumusan masalah di atas, maka tujuan penelitian ini adalah untuk mengetahui implementasi pelaksanaan sistem promosi dan mutasi PNS di lingkungan Pemerintah Kabupaten Mimika dan faktor-faktor yang mempengaruhi pelaksanaan implementasi pengangkatan pegawai negeri sipil dalam Jabatan Struktural di daerah tersebut. 1. 5. Manfaat Penelitian Hasil penelitian ini diharapkan dapat memberikan manfaat sebagai berikut: a. Bagi pemerintah kabupaten Mimika, hasil penelitian dapat memberikan informasi mengenai sistem promosi dan mutasi PNS di lingkungan Pemerintah Kabupaten Mimika dari sudut pandang kajian praktis dan teoritis.
13
b. Bagi lingkungan akademik, hasil penelitian ini diharapkan dapat memberikan kontribusi referensi mengenai kasus pelaksanaan sistem promosi dan mutasi PNSdi Indonesia. 1. 6. Sistematika Penulisan Laporan Penelitian Bab I tentang pendahuluan yang berisikan: latar belakang masalah yang berisikan tentang permasalahan penelitian dan mengapa masalah itu penting dan perlu diteliti. Kedua, rumusan masalah yaitu rumusan secara kongkrit tentang masalah yang ada.
Ketiga,
tujuan penelitian di mana dalam bagian ini
mengungkapkan hasil yang ingin dicapai melalui proses penelitian. Keempat, manfaat penelitian di mana pada bagian ini mengungkapkan pihak atau orang yang akan memperoleh manfaat dan bentuk manfaat dari hasil penelitian. Bab dua tentang tinjauan pustaka yang berisikan: pertama, telaah teoritis yang memuat uraian yang sistematik, runtut, dan rasional tentang teori dasar yang relevan dan fakta dari hasil penelitian sebelumnya.
Kedua,
kerangka
konseptual di mana kerangka konseptual disintesis, diabstraksi, dan dieksplorasi dari berbagai teori atau pemikiran ilmiah,
yang mencerminkan paradigma
sekaligus tuntutan untuk memecahkan masalah penelitian dan untuk merumuskan hipotesisnya. Bab tiga tentang metode penelitian yang berisikan: pertama,
disain
penelitian, jenis, dan metode pengumpulan data yang mengungkapkan jenis penelitian yang dilakukan dan cara pengumpulan data. Kedua, populasi dan sampe penelitian yang berisikan penjelasan populasi subyek penelitian. Ketiga, instrumen penelitian yang digunakan dalam pengumpulan data. Keempat, lokasi
14
dan waktu penelitian yang memuat lokasi penelitian dan periode penelitian Keenam metoda analisis data yang digunakan. Bab empat tentang Gambaran umum Kabupaten Mimika yang menyelaskan: batas wilayah dengan kabupaten tetangga, jumlah Distrik, gambaran jumlah penduduk dan keadaan geografis di daeah tersebut. Bab lima hasil penelitian dan pembahasan yang berisikan: pertama, data umum obyek penelitian, kedua hasil penelitian, dan yang ketiga pembahasan. Bab lima tentang kesimpulan dan saran yang berisikan: pertama, keimpulan dan kedua, implikasi, dan yang ketiga adalah keterbatasan dan saran.
