BAB 2 TINJAUAN TEORITIS DAN RERANGKA PEMIKIRAN 2.1 Tinjauan Teoritis 2.1.1 Rencana Kerja Rencana Kerja adalah suatu penentuan dahulu tentang aktivitas atau kegiatan yang akan dilakukan di waktu yang akan datang. Sedangkan Perencanaan adalah proses mendefiniskan tujuan organisasi, membuat strategi untuk mencapai tujuan itu, dan mengembangkan rencana aktivitas kerja organisasi. Perencanaan merupakan proses terpenting dari semua fungsi manajemen karena tanpa perencanaan fungsi-fungsi lain seperti pengorganisasian, pengarahan dan pengontrolan tidak akan bisa berjalan. Agar dapat menjamin kegiatan pembangunan berjalan efektif dan efisien maka diperlukan Perencanaan Pembangunan Nasional serta keragaman peraturan yang berlaku guna tercapainya tujuan bernegara dan menghindarkan dari ketimpangan antar wilayah. Ketentuan mengenai
sistem
Perencanaan
Pembangunan
Nasional,
yang mencakup
penyelenggaraan perencanaan makro atau perencanaan yang berada pada tataran kebijakan nasional atas semua fungsi pemerintahan dan meliputi semua bidang kehidupan secara terpadu dalam Wilayah Negara Republik Indonesia diatur dalam UU No.25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional. Berdasarkan
UU
No.25
Tahun
2004,
ruang
lingkup
Perencanaan
Pembangunan Nasional dan Daerah tersebut dapat dibedakan sebagai berikut: 1. Rencana Pembangunan Jangka Panjang (RPJP)
RPJP Nasional merupakan penjabaran tujuan Nasional kedalam Visi, misi dan arah pembangunan Nasional. 2. Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM) RPJM Nasional merupakan penjabaran dari visi, misi, dan program Presiden. Penyusunannya berpedoman pada RPJP Nasional, yang memuat strategi pembangunan Nasional, kebijakan umum, program Kementerian/Lembaga, kewilayahan dan lintas kewilayahan, serta kerangka ekonomi makro yang mencakup gambaran perekonomian secara menyeluruh termasuk arah kebijakan fiscal dalam rencana kerja yang berupa kerangka regulasi dari kerangka pendanaan yang bersifat indikatif. 3. Rencana Strategis (Renstra) Rencana Kementerian/Lembaga pada tingkat nasional memuat visi, misi, tujuan, strategi, kebijakan, program dan kegiatan pembangunan sesuai dengan tugas dan fungsi Kementerian/Lembaga yang disusun dengan berpedoman pada RPJM Nasional dan bersifat indikatif. 4. Rencana Kerja Pemerintah (RKP) RKP merupakan penjabaran dari RPJM Nasional, memuat prioritas pembangunan, rancangan kerangka ekonomi makro yang mencakup gambaran perekonomian secara menyeluruh termasuk arah kebijakan fiskal, serta program Kementerian/Lembaga, lintas Kementerian/Lembaga, kewilayahan dalam bentuk kerangka regulasi dan kerangka pendanaan yang bersifat indikatif.
5. Rencana Kerja (Renja) Renja
Kementerian/Lembaga
pada
tingkat
nasional
disusun
dengan
berpedoman pada Renstra Kementerian/Lembaga dan mengacu pada prioritas pembangunan Nasional dan pagu indikatif, serta memuat kebijakan, program, dan kegiatan pembangunan baik yang dilaksanakan langsung oleh Pemerintah maupun yang ditempuh dengan mendorong partisipasi masyrakat. 2.1.2 Anggaran 1. Definisi Anggaran Mardiasmo (2002:61) menyatakan bahwa Anggaran merupakan pernyataan mengenai estimasi kinerja yang hendak dicapai selama periode waktu tertentu yang dinyatakan dalam ukuran finansial, sedangkan penganggaran adalah proses atau metode untuk mempersiapkan suatu anggaran. Anggaran dapat juga dinyatakan sebagai pernyataan mengenai estimasi kinerja yang hendak dicapai selama periode waktu tertentu dalam ukuran financial. Bagi organisasi sektor publik seperti pemerintah, anggaran tidak hanya sekedar rencana tahunan tetapi juga merupakan bentuk akuntabilitas atas pengelolaan yang dibebankan kepadanya (Nordiawan, 2006:48). Anggaran mempunyai 4 unsur, yaitu: a. Rencana adalah suatu penentuan terlebih dahulu tentang aktivitas atau kegiatan yang akan dilakukan di waktu yang akan datang. Anggaran juga merupakan suatu rencana, karena anggaran merupakan penentuan terlebih dahulu tentang kegiatan-kegiatan perusahaan di waktu yang akan datang. Hanya saja anggaran merupakan suatu rencana yang
mempunyai spesifikasi-spesifikasi khusus seperti disusun secara sistematis, mencakup seluruh kegiatan, dan dinyatakan dalam unit moneter. b. Meliputi seluruh kegiatan perusahaan, yaitu mencakup semua kegiatan yang akan dilakukan oleh semua bagian-bagian yang ada dalam perusahaan. c. Dinyatakan dalam unit moneter, yaitu unit (kesatuan) yang dapat diterapkan pada berbagai kegiatan perusahaan yang beraneka ragam. Adapun unit moneter yang berlaku di Indonesia ialah unit “rupiah”. Unit moneter ini sangat diperlukan, mengingat bahwa masing-masing kegiatan perusahaan yang beraneka ragam tersebut sering mempunyai kesatuan unit yang berbeda-beda, seperti misalnya bahan mentah menggunakan kesatuan berat (kilogram dan sebagainya), kesatuan panjang (meter dan sebagainya), kesatuan isi (liter dan sebagainya). Dengan unit moneter dapatlah diseragamkan semua kesatuan yang berbeda tersebut, sehingga memungkinkan untuk dijumlahkan, diperbandingkan serta dianalisis lebih lanjut. d. Jangka waktu tertentu yang akan datang menunjukkan bahwa anggaran berlakunya untuk masa yang akan datang. Ini berarti bahwa apa yang dimuat dalam anggaran adalah taksiran-taksiran tentang apa yang terjadi serta apa yang akan dilakukan di waktu yang akan datang. Dalam kaitannya dengan masalah jangka waktu (periode) anggaran di bagi menjadi dua macam yaitu:
1) Anggaran
Strategis
(Strategic Budget),
ialah
Anggaran
yang
berlaku untuk jangka panjang, yaitu jangka waktu yang melebihi satu periode akuntansi (melebihi satu tahun). 2) Anggaran Taktis (Tatical Budget), ialah anggaran yang berlaku untuk jangka pendek, yaitu satu periode akuntansi atau kurang. Anggaran yang disusun untuk satu periode akuntansi (setahun penuh) dinamakan Anggaran Periodik (Periodical Budget), sedangkan anggaran yang disusun untuk jangka waktu yang kurang dari satu periode akuntansi (misalnya hanya untuk jangka tiga bulan dan sebagainya) dinamakan anggaran bertahap (continous budget). 2. Karakteristik Anggaran Anggaran harus disusun dan dihitung dengan cermat agar operasionalisasi perusahaan dapat berjalan dengan efektif. Untuk mewujudkan hal tersebut anggaran harus memiliki karakteristik tertentu. Dan menurut Anthony dan Govindarajan (2011:91), karakteristik dari anggaran adalah sebagai berikut: a. Anggaran dapat menaksir keuntungan potensial dari unit bisnis. b. Anggaran dinyatakan dalam satuan moneter atau satuan lain. c. Umumnya mencakup jangka waktu satu tahun. d. Anggaran
berisi
kesanggupan
atau
komitmen
manajemen
untuk
mencapainya. Artinya, para manajer bersedia menerima tanggung jawab untuk mencapai tujuan yang ditetapkan dalam anggaran.
e. Usulan anggaran harus di-review dan disetujui oleh pihak yang memiliki wewenang lebih tinggi dari penyusunan anggaran. f. Setelah disetujui, anggaran tidak dapat dirubah kecuali pada kondisi tertentu. g. Secara indikator, kinerja aktual dibandingkan dengan anggaran dan selisihnya dianalisis dan dijelaskan. 3. Fungsi dan Tujuan Anggaran Sektor Publik Menurut Mardiasmo (2002:63) Anggaran sektor publik mempunyai beberapa fungsi utama yaitu: a. Anggaran sebagai Alat Perencanaan (Planning Tool) Anggaran sektor publik dibuat untuk merencanakan tindakan apa saja yang akan dilakukan oleh pemerintah, beberapa biaya yang dibutuhkan, dan berapa hasil yang diperoleh dari belanja pemerintah tersebut. b. Anggaran sebagai Alat Pengendalian (Control Tool) Sebagai alat pengendalian, anggaran memberikan rencana detail atas pendapatan dan pengeluaran pemerintah agar pembelanjaan yang dilakukan dapat dipertanggung jawabkan kepada publik. Pengendalian anggaran dapat dilakukan melalui emapat cara yaitu: 1) Membandingkan kinerja aktual dengan kinerja yang dianggarkan. 2) Menghitung selisih anggaran. 3) Menemukan penyebab yang dapat dikendalikan dan tidak dapat dikendalikan atau suatu varians. 4) Merevisi standart biaya atau target anggaran untuk tahun berikutnya.
c. Anggaran sebagai Alat Kebijakan Fiskal (Fiscal Tool) Anggaran sebagai alat kebijakan fiskal pemerintah digunakan untuk menstabilkan ekonomi dan mendorong pertumbuhan ekonomi. Melalui anggaran publik tersebut dapat diketahui arah kebijakan fiskal pemerintah, sehingga dapat dilakukan prediksi-prediksi dan estimasi ekonomi. Anggaran dapat
digunakan untuk
mengkoordinasikan
kegiatan
mendorong, memfasilitasi,
ekonomi
masyarakat
sehingga
dan dapat
mempercepat pertumbuhan ekonomi. d. Anggaran sebagai Alat Politik (Political Tool) Anggaran digunakan
untuk
memutuskan prioritas-prioritas dan
kebutuhan keuangan terhadap prioritas tersebut. Pada sektor publik anggaran merupakan dokumen politik sebagai bentuk komitmen eksekutif dan kesepakatan legislative atas penggunaan dana publik untuk kepentingan tertentu. e. Anggaran sebagai Alat Koordinasi dan Komunikasi (Coordination and Communication Tool) Setiap unit kerja pemerintahan terlibat dalam proses penyusunan anggaran. Anggaran publik merupakan alat koordinasi antar bagian dalam pemerintahan. Anggaran publik yang disusun dengan baik akan mampu mendeteksi terjadinya inkonsistensi suatu unit kerja dalam pencapaian tujuan organisasi. Disamping itu, anggaran publik juga berfungsi sebagai alat komunikasi antar unit kerja dalam lingkungan eksekutif. Anggaran harus dikomunikasikan ke seluruh bagian organisasi untuk dilaksanakan.
f. Anggaran sebagai Alat Penilaian Kinerja (Performance Measurement Tool) Anggaran
merupakan
wujud
komitmen
dari
budget holder
(eksekutif) kepada pemberi wewenang (legislatif). Kinerja eksekutif akan dinilai berdasarkan pencapaian target anggaran dan efisiensi pelaksanaan anggaran. g. Anggaran sebagai Alat Motivasi (Motivation Tool) Anggaran dapat digunakan sebagai alat untuk memotivasi manajer dan stafnya agar bekerja secara ekonomis, efektif, dan efisien dalam mencapai target dan tujuan organisasi yang telah ditetapkan. h. Anggaran sebagai Alat untuk Menciptakan Ruang Publik (Public Sphere) Anggaran publik tidak boleh diabaikan oleh kabinet, birokrat, dan DPR/DPRD.
Masyarakat,
Lembaga
Swadaya
Masyarakat
(LSM),
Perguruan Tinggi, dan berbagai organisasi kemasyarakatan harus terlibat dalam proses penganggaran publik. Menurut Anthony dan Govindarajan, tujuan utama penyusunan anggaran adalah sebagai berikut : 1) Memperjelas rencana strategis. 2) Mengkoordinasikan aktivitas-aktivitas dari beberapa bagian organisasi. 3) Melimpahkan tanggung jawab kepada manajer, memberikan otorisasi besarnya biaya yang boleh dikeluarkan untuk dibelanjakan dan menginformasikan kepada mereka mengenai kinerja yang diharapkan. 4) Memperoleh komitmen bahwa anggaran merupakan dasar untuk mengevaluasi kinerja manajemen sesungguhnya.
4. Prinsip-prinsip Anggaran Menurut Mardiasmo (2002:67), prinsip-prinsip didalam anggaran publik meliputi : a. Otorisasi oleh legistalif Anggaran publik harus mendapatkan otorisasi dari legislative terlebih dahulu sebelum eksekutif dapat membelanjakan anggaran tersebut. b. Komprehensif Anggaran harus menunjukkan semua penerimaan dan pengeluaran pemerintah. Oleh karena itu, adanya dana non budgetair pada dasarnya menyalahi prinsip anggaran yang bersifat komprehensif. c. Keutuhan anggaran Semua penerimaan dan belanja pemerintah harus terhimpun dalam dana umum. d. Nondiscretionary Appropriation Jumlah yang disetujui oleh dewan legislative harus termanfaatkan secara ekonomis, efisien, dan efektif. e. Periodik Anggaran merupakan suatu proses yang periodik, bisa bersifat tahunan maupun multi tahunan. f. Akurat Estimasi anggaran hendaknya tidak memasukkan cadangan yang tersembunyi, yang dapat dijadikan sebagai kantong-kantong pemborosan
dan in efisiensi anggaran serta dapat mengakibatkan munculnya underestimate pendapatan dan over estimate pengeluaran. g. Jelas Anggaran hendaknya sederhana, dapat dipahami masyarakat dan tidak membingungkan. h. Diketahui publik Anggaran harus diinformasikan kepada masyarakat luas. 5. Tahap-tahap Penyusunan Anggaran Penganggaran kinerja merupakan penyusunan anggaran yang dilakukan dengan memperhatikan antara pendanaan dengan keluaran dan hasil yang diharapkan, termasuk efisiensi dalam pencapaian hasil dan keluaran tersebut. Berdasarkan pasal 7 PP Nomor 21 tahun 2004 kementerian/lembaga diharuskan menyusun anggaran dengan mengacu kepada indikator kinerja, standar biaya dan evaluasi kinerja. Menurut Nordiawan (2006:79) beberapa tahapan penyusunan anggaran adalah a. Penetapan Strategi Oraganisasi (Visi dan Misi) Visi dan misi adalah sebuah cara pandang yang jauh ke depan yang memberi gambaran tentang suatu kondisi yang harus dicapai oleh sebuah organisasi. Dari sudut pandang lain, visi dan misi organisasi harus dapat: 1) Mencerminkan apa yang ingin dicapai 2) Memberikan arah dan fokus strategi yang jelas 3) Menjadi perekat dan fokus strategi yang jelas
4) Memiliki orientasi masa depan 5) Menumbuhkan seluruh unsur organisasi 6) Menjamin kesinambungan kepemimpinan organisasi b. Pembuatan Tujuan Tujuan dalam hal ini adalah sesuatu yang akan dicapai dalam kurun waktu satu tahun atau yang sering diistilahkan dengan tujuan operasional. Karena tujuan operasional merupakan turunan dari visi dan misi organisasi, tujuan operasional seharusnya menjadi dasar untuk alokasi sumber daya yang dimiliki, mengelola aktivitas harian, serta pemberian penghargaan (reward) dan hukuman (punishment). Sebuah tujuan operasional yang baik harus mempunyai karakteristik sebagai berikut : 1) Harus mempresentasikan hasil akhir bukannya keluaran. 2) Harus dapat diukur untuk menentukan apakah hasil akhir yang diharapkan telah dicapai. 3) Harus dapat diukur dalam jangka pendek agar dapat dilakukan tindakan koreksi. 4) Harus tepat, artinya tujuan tersebut memberikan peluang kecil untuk menimbulkan interpretasi individu. c. Penetapan Aktivitas Tujuan operasional akan menjadi dasar dalam penyusunan anggaran. Ketika pendekatan kinerja dan PPAS (Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara) yang digunakan maka langkah yang harus dilakukan dalam penyusunan
anggaran
adalah
penetapan
aktivitas.
Aktivitas
dipilih
berdasarkan strategi organisasi dan tujuan operasional yang telah ditetapkan. Organisasi membuat sebuah unit/paket keputusan yang berisi beberapa alternative keputusan atas setiap aktivitas. Alterntif keputusan tersebut menjadi identitas dan penjelasan bagi aktivitas yang bersangkutan. d. Evaluasi dan Pengambilan Keputusan Langkah selanjutnya setelah pengajuan anggaran disiapkan adalah proses evaluasi dan pengambilan keputusan (penelaah dan penetuan peringkat). Proses ini dapat dilakukan dengan standar baku yang ditetapkan oleh organisasi ataupun dengan memberikan kebebasan pada masing-masing unit untuk membuat kriteria dalam menentukan peringkat. Teknisnya, alternative keputusan dari semua aktivitas program yang direncanakan digabungkan dalam satu tabel dan diurutkan berdasarkan prioritasnya. Setiap level anggaran dianggap sebagai satuan yang berbeda. 2.2 Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) 2.2.1 Pengertian Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) adalah suatu daftar yang secara sistematis memuat sumber-sumber penerimaan dan alokasi pengeluaran Negara dalam jangka waktu tertentu (biasanya 1 tahun). Penyusunan APBN di Indonesia mempunyai landasan hukum yang kuat yaitu pasal 23 ayat 1 UUD 1945. APBN adalah rencana keuangan tahunan pemerintah Negara Indonesia yang disetujui oleh Dewan Perwakilan Rakyat. APBN berisi daftar sistematis dan terperinci yang memuat rencana penerimaan dan pengeluaran negara selama satu
tahun anggaran (1 Januari – 31 Desember). APBN, Perubahan APBN, dan pertanggungjawaban APBN setiap tahun ditetapkan dengan Undang-Undang. APBN merupakan isntrumen untuk mengatur pengeluaran dan pendaptan Negara dalam rangka membiayai pelaksanaan kegiatan pemerintahan dan pembangunan, mencapai pertumbuhan ekonomi, meningkatkan pendapatan nasional, mencapai stabilisasi perekonomian, dan menentukan arah serta prioritas pembangunan secara umum. APBN mempunyai fungsi otorisasi, perencanaan, pengawasan, alokasi distribusi, dan stabilisasi. Semua penerimaan yang menjadi hak dan pengeluaran yang menjadi kewajiban negara dalam suatu tahunan anggaran harus dimasukkan dalam APBN. Surplus penerimaan negara dapat digunakan untuk membiayai pengeluaran Negara tahun anggaran berikutnya. 2.2.2 Struktur Anggaran Struktur anggaran mencerminkan pengelompokkan komponen-komponen anggaran berdasarkan suatu kerangka tertentu. Disamping mencerminkan sistem penganggaran, pengelompokkan komponen-komponen anggaran berdasarkan suatu kerangka tertentu ini sangat penting artinya dalam memudahkan proses pengelolaan anggaran. Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) merupakan wujud pengelolaan keuangan Negara yang setiap tahunnya ditetapkan dengan undang-undang, dan di dalamnya terdiri atas anggaran pendaptan, anggaran belanja, dan pembiayaan.
1. Pendapatan Negara Pendapatan Negara adalah semua hak pemerintah pusat yang diakui sebagai penambah nilai kekayaan bersih. Pendapatan Negara terdiri atas: a. Penerimaan Pajak, meliputi: 1) Pendapatan Pajak Dalam Negeri 2) Pendapatan Pajak Perdagangan Internasional b. Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP), meliputi: 1) Penerimaan Sumber daya alam 2) Pendapatan Bagian Laba BUMN 3) Pendapatan Negara Bukan Pajak lainnya 4) Pendapatan Badan Layanan Umum (BLU) c. Hibah 2. Belanja Negara Belanja Pemerintah Pusat, adalah belanja yang digunakan untuk membiayai kegiatan pembangunan Pemerintah Pusat, baik yang dilaksanakan di pusat maupun di daerah. Belanja Pemerintah Pusat dapat dikelompokkan menjadi: Belanja Pegawai, Belanja Barang, Belanja Modal, Pembiayaan Bunga Utang, Subsidi BBM dan Subsidi Non-BBM, Belanja Hibah, Belanja Sosial, dan belanja lainnya. Belanja Negara adalah semua kewajiban pemerintah pusat yang diakui sebagai pengurang nilai kekayaan bersih. Jadi Belanja Negara ini dapat diartikan sebagai semua pengeluaran kas umum Negara yang mengurangi ekuitas dana
lancar dalam periode tahun anggaran bersangkutan, yang tidak akan diperoleh kembali pembayarannya oleh pemerintah pusat. 3. Pembiayaan Pembiayaan adalah setiap penerimaan yang perlu dibayar kembali dan/atau pengeluaran yang akan diterima kembali, baik pada tahun anggaran yang bersangkutan maupun tahun-tahun anggaran berikutnya. Pada dasarnya pembiayaan meliputi: a. Pembiayaan Dalam Negeri, meliputi Pembiayaan Perbankan, Privatisasi, Surat Utang Negara, serta penyertaan modal Negara. b. Pembiayaan Luar Negeri, meliputi: 1) Penarikan Pinjaman Luar Negeri, terdiri atas Pinjaman Program dan Pinjaman Proyek. 2) Pembayaran Cicilan Pokok Utang Luar Negeri, teridri atas Jatuh Tempo dan Moraturium. 2.2.3 Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Dalam penyusunan anggaran Negara perlu diperhatikan beberapa prinsip, antara lain: 1. Keterbukaan, dalam Negara demokrasi rakyat perlu diikutsertakan melalui DPR dalam pembahasan rancangan anggaran 2. Perioditas, meliputi suatu periode tertentu, biasanya satu tahun agar pengawasan mudah dilakukan dan peninjauan kembali kebijakan anggaran tidak terlalu lama
3. Fleksibilitas, karena anggaran disusun berdasarkan asumsi-asumsi tertentu, dalam pelaksanaannya masih terdapat hal-hal yang belum tertampung atau berubah. Untuk itu memungkinkan diadakan penyesuaian (sepanjang asumsi tadi berbeda dengan asumsi sekarang) 4. Prealabel, pengajuan dan pengesahannya oleh Dewan Perwakilan Rakyat harus mendahului pelaksanaan anggaran 5. Kecermatan/terinci, anggaran harus diperkirakan secara teliti agar dapat dihindari pemborosan dan kekurangan karena salah perhitungan 6. Komprehensif, anggaran disusun untuk semua kegiatan keuangan pemerintah. Rancangan APBN berpedoman kepada Rencana Kerja Pemerintah dalam rangka
mewujudkan
tercapainya
tujuan
bernegara.
Pemerintah
pusat
menyampaikan pokok-pokok kebijakan fiskal dan kerangka ekonomi makro tahun anggaran berikutnya kepada DPR selambat-lambatnya pertengahan bulan Mei tahun berjalan, kemudian dilakukan pembahasan bersama antara Pemerintah Pusat dengan DPR untuk membahas kebijakan umum dan prioritas anggaran untuk dijadikan acuan bagi setiap kementerian Negara/lembaga dalam penyusunan anggaran. Dalam rangka penyusunan rancangan APBN, menteri/pimpinan lembaga selaku pengguna anggaran/pengguna barang, menyusun rencana kerja dan anggaran kementerian negara/lembaga tahun berikutnya, berdasarkan prestasi kerja yang akan dicapainya. Rencana kerja dan anggaran tersebut disertai perkiraan belanja untuk tahun berikutnya setelah tahun anggaran yang sedang disusun,
disampaikan
kepada
DPR
untuk
dibahas
dalam
pembicaraan
pendahuluan rancangan APBN, dan hasil pembahasan tersebut disampaikan kepada Menteri Keuangan sebagai bahan penyusunan rancangan undng-undang tentang APBN tahun berikutnya, sedangkan ketentuan lebih lanjut mengenai penyusunan rencana kerja dan anggaran kementerian/lembaga diatur dengan Peraturan Pemerintah. Pemerintah Pusat mengajukan rancangan UU-APBN, disertai Nota Keuangan dan dokumen-dokumen pendukungnya kepada DPR bulan Agustus tahun sebelumnya. DPR dapat mengajukan usul yang mengakibatkan perubahan jumlah penerimaan dan pengeluaran dalam RUU-APBN. Pengambilan keputusan oleh DPR selambat-lambatnya 2 (dua) bulan sebelum tahun anggaran yang bersangkutan dilaksanakan. APBN yang disetujui DPR terinci sampai dengan unit organisasi, fungsi, program, kegiatan, dan jenis belanja. Apabila DPR tidak menyetujui RUU-APBN, pemerintah Pusat dapat melakukan pengeluaran setinggi-tingginya sebesar angka APBN tahun anggaran sebelumnya. 2.3 Arah Kebijakan Umum dan Prioritas Pembangunan Nasional 2.3.1 Arah Kebijakan Umum Berdasarkan kondisi bangsa Indonesia saat ini, tantangan yang dihadapi dalam 20 tahunan mendatang dengan memperhitungkan modal dasar yang dimiliki oleh bangsa Indonesia, dan amanat pembangunan yang tercantum dalam Pembukaan Undang-undang Dasar Republik Indonesia Tahun 1945, maka visi Pembangunan Nasional tahun 2005-2025 adalah “Indonesia yang Mandiri, Maju, Adil, dan Makmur”. Delapan misi Pembangunan Nasional yaitu mewujudkan masyarakat berakhlak mulia, bermoral, beretika, berbudaya, dan beradab
berdasarkan falsafah Pancasila; mewujudkan bangsa yang berdaya-saing; mewujudkan masyarakat demokratis berlandaskan hukum; mewujudkan Indonesia aman, damai, dan bersatu; mewujudkan pemerataan pembangunan dan berkeadilan; mewujudkan Indonesia asri dan lestari; mewujudkan Indonesia menjadi negara kepulauan yang mandiri, maju, dan berbasiskan kepentingan nasional; mewujudkan Indonesia berperan penting dalam pergaulan dunia Internasional. Strategi untuk melaksanakan Visi dan Misi tersebut dijabarkan secara bertahap dalam periode lima tahunan atau RPJM (Rencana Pembangunan Jangka Menengah). Masing-masing tahap mempunyai skala prioritas dan strategi pembangunan yang merupakan kesinambungan dari skala prioritas dan strategi pembangunan pada periode-periode sebelumnya. Tahapan skala prioritas utama dan strategi RPJM secara rinci sebagai berikut: 1. RPJM ke-1 (2005-2009) diarahkan untuk menata kembali dan membangun Indonesia di segala bidang yang ditunjukan untuk menciptakan Indonesia yang aman dan damai, yang adil dan demokratis, dan yang tingkat kesejahteraan rakyatnya meningkat. 2. RPJM ke-2 (2010-2014) ditujukan untuk lebih memantapkan penataan kembali Indonesia di segala bidang dengan menekankan pada upaya peningkatan kualitas sumber daya manusia termasuk pengembangan kemampuan iptek serta penguatan daya saing perekonomian. 3. RPJM ke-3 (2015-2019) ditujukan untuk lebih memantapkan pembangunan secara menyeluruh di berbagai bidang dengan menekankan pencapaian daya
saing kompetitif perekonomian berlandaskan keunggulan sumber daya alam dan sumber daya manusia (SDM) berkualitas serta kemampuan iptek yang terus meningkat. 4. RPJM ke-4 (2020-2025) ditujukan untuk mewujudkan masyarakat Indonesia yang mandiri, maju, adil, dan makmur melalui percepatan pembangunan di berbagai bidang dengan menekankan terbangunnya struktur perekonomian yang kokoh berlandaskan keunggulan kompetitif di berbagai wilayah yang didukung oleh SDM berkualitas dan berdaya saing. Berdasarkan keberhasilan pencapaian program pembangunan dalam lima tahun sebelumnya (2004-2009), pemerintah akan melanjutkan pendekatan pembangunan kelembagaan dalam mewujudkan visi dan misi pembangunan. Pendekatan yang bersifat kelembagaan ini dimaksudkan sebagai pendekatan yang menyeimbangkan antara pentingnya proses yang berlandaskan pada tata kelola yang baik, bersih, transparan, adil, dan akuntabel, dengan hasil yang baik dan efisien. Pendekatan ini dipandang akan memberikan hasil yang berkelanjutan karena dibangun di atas fondasi yang lebih kokoh, melewati proses yang telah disetujui bersama secara demokratis, serta dengan rasa memiliki yang tinggi dan akuntabel. 2.3.2 Prioritas Pembangunan Nasional Pembangunan Nasional adalah upaya yang dilaksnakan oleh semua komponen bangsa dalam rangka mencapai tujuan bernegara. Untuk menjamin agar kegiatan pembangunan berjalan efektif, efisien, dan bersasaran maka
diperlukan perencanaan Pembangunan Nasional. Perencanaan pembangunan dilakukan melalui perencanaan yang berjangka waktu sehingga untuk mencapai tercapainya tujuan negara perlu adanya sistem perencanaan Pembangunan Nasional. Sistem perencanaan wilayah di Indonesia didasarkan pada sistem pembangunan dan sistem penataan ruang yang merujuk pada Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional serta Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang. UU Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional merupakan payung hukum bagi pelaksanaan perencanaan pembangunan dalam rangka menjamin tercapainya tujuan negara, yang digunakan sebagai arahan di dalam Sistem Perencanaan Pembangunan secara Nasional. Menurut undang-undang
tersebut,
rencana
pembangunan
terdiri
dari
Rencana
Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN), Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN), dan Rencana Kerja Pemerintah (RKP). RKP menjabarkan RPJMN, memuat prioritas pembangunan nasional, rancangan kerangka ekonomi makro yang mencakup gambaran perekonomian secara menyeluruh termasuk arah kebijakan fiskal, serta program Kementerian/Lembaga, lintas Kementerian/Lembaga, kewilayahan dalam bentuk kerangka regulasi dan kerangka pendanaan yang bersifat indikatif sesuai dengan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional. Selain itu, RKP 2014 adalah RKP terakhir RPJMN 201-2014 dimana sangat strategis untuk mencapai sasaran-sasaran Pembangunan sesuai RPJMN dan Direktif Presiden sehingga tema daripada RKP 2014 yaitu “Memantapkan
Perekonomian
Nasional
Bagi
Peningkatan
Kesejahteraan
Rakyat
yang
Berkeadilan”. Adapun rincian daripada tema tersebut antara lain: 1. Pemantapan perekonomian nasional dalam hal ini mencakup peningkatan daya saing, peningkatan ketahanan ekonomi dan mendorong pertumbuhan ekonomi yang inklusif; 2. Peningkatan kesejahteraan rakyat yang berkeadilan mencakup pembangunan sumber daya manusia, penurunan kemiskinan dan pengangguran serta mitigasi bencana dan peningkatan kesejahteraan rakyat lainnya; 3. Pemeliharaan stabilitasi sosial dan politik mencakup membaiknya kinerja birokasi dan pemberantasan korupsi, memantapkan penegakan hukum, pertahanan, dan pertahanan, dan pelaksanaan pemilu 2014. Visi dan Misi pemerintah 2010-2014, perlu dirumuskan dan dijabarkan lebih operasional ke dalam sejumlah program prioritas sehingga lebih mudah diimplementasikan dan diukur tingkat keberhasilannya. Sebelas Prioritas Nasional di bawah ini bertujuan untuk sejumlah ta tantangan yang dihadapi oleh bangsa dan negara di masa mendatang. Sebagian besar sumber daya dan kebijakan akan diprioritaskan untuk menjamin implementasi dari 11 prioritas yaitu: 1. Reformasi Birokrasi dan Tata Kelola Pemantapan tata kelola pemerintahan yang lebih baik melalui terobosan kinerja secara terpadu, penuh integritas, akuntabel, taat kepada hukum yang berwibawa, dan transparan. Peningkatan kualitas pelayanan publik yang
ditopang oleh efisiensi struktur pemerintah di pusat dan di daerah, kapasitas pegawai pemerintah yang memadai, dan data kependudukan yang baik. 2. Pendidikan Peningkatan akses pendidikan yang berkualitas, terjangkau, relevan, dan efisien menuju terangkatnya kesejahteraan hidup rakyat, kemandirian, keluhuran
budi pekerti, dan karakter bangsa yang kuat. Pembangunan
bidang pendidikan diarahkan demi tercapainya pertumbuhan ekonomi yang didukung
keselarasan
antara
ketersediaan
tenaga
terdidik
dengan
kemampuan menciptakan lapangan kerja atau kewirausahaan dan menjawab tantangan kebutuhan tenaga kerja. 3. Kesehatan Penitikberatan
pembangunan
bidang
kesehatan
melalui
pendekatan
preventif, tidak hanya kuartif, melalui peningkatan kesehatan masyarakat dan lingkungan di antaranya dengan perluasan penyediaan air bersih, pengurangan
wilayah
kumuh
sehingga
secara
keseluruhan
dapat
meningkatkan angka harapan hidup. 4. Penanggulangan Kemiskinan Penurunan tingkat kemiskinan absolute dari 14,1% pada 2009 menjadi 810% pada 2014 dan perbaikan distribusi pendapatan dengan perlindungan social yang berbasis keluarga, pemberdayaan masyarakat dan perluasan kesempatan ekonomi masyarakat yang berpendapatan rendah. 5. Ketahanan Pangan
Peningkatan ketahanan pangan dan lanjutan revitalisasi pertanian untuk mewujudkan kemandirian pangan, peningkatan daya saing produk pertanian, peningkatan pendapatan petani, serta kelestarian lingkungan dan sumber daya alam. 6. Infrastruktur Pembangunan infrastruktur nasional yang memiliki daya dukung dan daya gerak terhadap pertumbuhan ekonomi dan sosial yang berkeadilan dan mengutamakan kepentingan masyarakat umum di seluruh bagian negara kepulauan Republik Indonesia dengan mendorong partisipasi masyarakat. 7. Iklim Investasi dan Iklim Usaha Peningkatan investasi melalui perbaikan kepastian hukum, penyederhanaan prosedur, perbaikan sistem informasi, dan pengembangan Kawasan Ekonomi Khusus (KEK). 8. Energi Pencapaian ketahanan energi nasional yang menjamin kelangsungan pertumbuhan nasional melalui restrukturisasi kelembagaan dan optimalisasi pemanfaatan energi alternative seluas-luasnya. 9. Lingkungan Hidup dan Pengelolaan Bencana Konservasi dan pemanfaatan lingkungan hidup mendukung pertumbuhan ekonomi dan kesejahteraan yang berkelanjutan, disertai penguasaan dan pengelolaan resiko bencana untuk mengantisipasi perubahan iklim. 10. Daerah Tertinggal, Terdepan, Terluar, dan Pasca-Konflik
Program aksi untuk daerah tertinggal, terdepan, terluar, dan pascakonflik ditujukan untuk pengutamaan dan penjamin pertumbuhan di daerah tertinggal, terdepan, terluar serta keberlangsungan kehidupan damai di wilayah pasca konflik dengan substansi inti. 11. Kebudayaan, Kreativitas, dan Inovasi Teknologi Pengembangan dan perlindungan kebinekaan budaya, karya seni, dan ilmu serta apresiasinya, untuk memperkaya khazanah artistik dan intelektual bagi tumbuh-mapannya jati diri dan kemampuan adaptif kompetitif bangsa yang disertai pengembangan inovasi, ilmu pengetahuan, dan teknologi yang dilandasi oleh keunggulan Indonesia sebagai negara maritim dan kepulauan. 2.4 Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian/Lembaga Dalam Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 21 Tahun 2004 tentang Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga yang
dimaksud
Negara/Lembaga,
dengan yang
Rencana selanjutnya
Kerja disebut
dan
Anggaran
RKA-KL
Kementerian
adalah
dokumen
perencanaan dan penganggaran yang berisi program dan kegiatan suatu Kementerian Negara/Lembaga yang merupakan penjabaran dari Rencana Kerja Pemerintah (RKP) dan Rencana Strategis Kementerian Negara/Lembaga (Renstra K/L) yang bersangkutan dalam satu tahun anggaran untuk menjadi pedoman pelaksanaan program dan kegiatan. Dalam penyusunan RKAKL selain mengacu pada RKP dan Renstra K/L penyusunan RKAKL juga harus mengacu pada pagu sementara dan definitif yang ditetapkan melalui Peraturan Menteri Keuaangan, hasil kesepakatan yang
dilakukan oleh Kementerian/Lembaga terkait dengan DPR, serta tidak boleh keluar dari tupoksi unit organisasi Kementerian/Lembaga yang bersangkutan. 2.5 Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran 2.5.1 Dasar Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga menyusun RKA-KL berpedoman kepada Rencana Kerja Pemerintah (RKP). RKA-KL terdiri dari rencana kerja Kementerian
Negara/Lembaga
dan
anggaran
yang
diperlukan
untuk
melaksanakan rencana kerja tersebut. Di dalam rencana kerja dijelaskan visi, misi, tujuan, kebijakan, program, hasil yang diharapkan, kegiatan, keluaran yang diharapkan. Sesuai Peraturan Pemerintah Nomor 21 Tahun 2004 pasal 10 tentang Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga, Menteri/pimpinan lembaga setelah menerima surat Edaran Menteri Keuangan tentang
pagu
sementara,
menyesuaikan
rencana
kerja
Kementerian
Negara/Lembaga menjadi RKA-KL yang dirinci menurut unit organisasi dan kegiatan. RKA-KL yang telah disesuaikan tersebut dibahas oleh kementerian Negara/Lembaga bersama dengan DPR. RKA-KL hasil pembahasan tersebut dijadikan sebagai bahan penelaah oleh Kementerian Keuangan Direktorat Jendral Anggaran
dan
Perimbangan
Keuangan
(DJAPK)
dengan
kementerian
Negara/Lembaga, dengan mengacu pada pagu sementara, prakiraan maju yang telah disetujui tahun sebelumnya, dan standar biaya yang telah ditetapkan.
Seluruh RKA-KL hasil penelaah kemudian dihimpun menjadi Himpunan RKA-KL yang merupakan lampiran tak terpisahkan dari Nota Keuangan dan Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) yang diajukan Pemerintah kepada DPR-RI untuk selanjutnya dibahas danditetapkan menjadi undang-undang APBN. 2.5.2 Dokumen Rencana Kerja dan Anggaran Sesuai dengan Peraturan Menteri Keuangan Nomor 94 Tahun 2013 dokumendokumen yang harus dipersiapkan dalam penyusunan RKA-KL adalah a. KK Satker, RKA Satker, dan Arsip Data Komputer (ADK) b. Kerangka Acuan Kerja (KAK)/Term Of Reference (TOR) c. Rincian Anggaran Biaya (RAB) d. Pengadaan Anggaran Gender/Gender Budget Statement (GBS) e. Surat Pernyataan Tanggung Jawab Mutlak (SPTJM) yang ditandatangani oleh Kuasa Pengguna Anggaran (KPA) apabila satuan biaya yang tercantum dalam KK Satker tidak terdapat dalam Standar Biaya f. Data dukung terkait lainnya sehubungan dengan alokasi suatu output g. Data pendukung untuk pembangunan/renovasi bangunan gedung Negara h. Data dukung teknis dalam suatu kasus tertentu seperti peraturan perundangan/
keputusan
pimpinan
K/L
yang
mendasari
adanya
kegiatan/output, surat persetujuan Menpan untuk alokasi dana satker baru
2.5.3 Proses Penyusunan RKA-KL
1. Kementerian
Negara/Lembaga
menyusun
rencana
kerja
Kementerian
Negara/Lembaga untuk tahun anggaran yang sedang disusun dengan mengacu pada prioritas pembangunan nasional dan pagu indikatif yang ditetapkan dalam
Surat
Edaran
Bersama
Menteri
Perencanaan
Pembangunan
Nasional/Bappenas dan Menteri Keuangan. 2. Menteri Keuangan membuat surat edaran kepada Menteri/Pimpinan Lembaga tentang pagu anggaran (pagu sementara) bagi masing-masing program pada pertengahan
bulan
Juni.
Menteri/Pimpinan
Lembaga
terkait
segera
menyesuaikan rencana kerja Kementerian Negara/Lembaga menjadi RKA-KL yang dirinci menjadi menurut unit organisasi dan kegiatan. Setelah itu Kementerian Negara/Lembaga membahas RKA-KL bersama-sama dengan komisi terkait di DPR. Hasil pembahasan RKA-KL dengan DPR disampaikan kepada Menteri Keuangan dan Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/ Bappenas selambat-lambatnya pada pertengahan bulan Juli. Selanjutnya Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/ Bappenas menelaah kesesuaian antara RKA-KL hasil pembahasan bersama DPR dengan Rencana Kerja Pemerintah, sedangkan Kementerian Keuangan menelaah kesesuaian antara RKA-KL hasil pembahasan bersama DPR dengan surat edaran Menteri Keuangan tentang pagu anggaran, prakiraan maju yang telah disetujui tahun anggaran sebelumnya dan standar biaya yang telah ditetapkan. 3. Menteri Keuangan menghimpun RKA-KL yang telah ditelaah, selanjutnya bersama-sama dengan Nota Keuangan dan Rancangan APBN dibahas dalam
Sidang Kabinet. Nota Keuangan dan Rancangan APBN bersama himpunan RKA-KL yang telah dibahas dalam Sidang Kabinet, disampaikan Pemerintah kepada DPR selambat-lambatnya pertengahan bulan Agustus untuk dibahas bersama dan ditetapkan menjadi undang-undang APBN selambat-lambatnya pada akhir bulan Oktober. 4. RKA-KL yang telah disepakati DPR ditetapkan dalam Keputusan Presiden tentang Rincian APBN selambat-lambatnya akhir bulan November. Keputusan Presiden tentang Rincian APBN menjadi dasar bagi masing-masing Kementerian Negara/Lembaga untuk menyusun konsep dokumen pelaksanaan anggaran dimana konsep ini sudah harus disampaikan kepada Menteri Keuangan selaku Bendahara Umum Negara selambat-lambatnya minggu kedua bulan Desember. Dokumen pelaksanaan anggaran ini dikenal dengan nama DIPA (Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran) dan sudah harus disahkan oleh Menteri Keuangan selambat-lambatanya 31 Desember.
