PHD ÉRTEKEZÉS TÉZISEI
AZ ÖNKORMÁNYZATI INTEGRÁCIÓ ÉS A HELYI KÖZIGAZGATÁS
Írta: Somlyódyné Pfeil Edit
Pécs, 2001. május
Készült: a Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar „AZ ÖNKORMÁNYZATOK KIÉPÜLÉSE ÉS M KÖDÉSE” c. doktori programja keretében
Témavezet : Kajtár István tanszékvezet egyetemi tanár
A dolgozat alapját képez kutatások az MTA Regionális Kutatások Központja Dunántúli Tudományos Intézetében készültek. 2
1. A témaválasztás indoklása A társadalom területi tagolódásának egyik lényeges megjelenési formáját képviselik a területi-települési viszonyok, melyek irányításában a közigazgatási jognak és egyáltalában a jogi szabályozásnak kiemelked szerep jut. Az önkormányzatok létében a területi közigazgatás-szervezés egyik alapfogalmát megtestesít decentralizáció fejez dik ki. Ezt kiegészít leg az önkormányzati szintek egymáshoz való viszonya, illet leg a feladat- és hatáskör-telepítés szabályai a szubszidiaritás eszméje által meghatározottan alakulnak. E két alapelv a központi hatalom és a területi szintek közötti hatalommegosztás vertikális dimenziójába illeszkedik, míg az önkormányzati integrációs formák, különösképpen pedig a társulások horizontálisan értelmez dnek az államszervezet felépítésében. Az önkormányzatok közötti formalizált együttm ködések tehát a dezintegráció áthidalásának szerepkörében hatékonyságot, rugalmasságot és magasabb szakmai színvonalat kölcsönözve kapcsolódnak a hierarchikus rendez elvekhez. Valamennyi esetben a végs cél a szétforgácsolt er k egyesítése. A községek, városok egymáshoz való viszonya az önkormányzatiság lényegében akként fejez dik ki, hogy a benne foglalt közfunkciókat saját közigazgatási területén és saját népességére vonatkozólag minden önkormányzat saját szervei által maga teljesíti. Ett l az alapesett l csak akkor van mód eltérni, ha a községek a helyi közügyeket valamely oknál fogva egyáltalán nem tudják ellátni, vagy pedig ellátják, de nem a közérdek által megkövetelt módon. Az ilyen helyzetben lév önkormányzatok – kevés eséllyel – az államhoz fordulhatnak kiegészít forrásokért, vagy megállapodásra lépnek egymással abból a célból, hogy akár egy vagy több, akár pedig minden helyi érdek közszükségletüket egyesült er vel elégítsék ki. Mindezek alapján integráción értjük a helyi önkormányzatoknak valamely érdekközösségén létrejöv együttm ködését, melynek motivációja lehet gazdasági, kulturális, szociális vagy strukturális probléma kezelése, végs céljában azonban valamely anyagi vagy nem anyagi el ny megszerzésére irányul a közös és egyenrangú cselekvés által meghatározottan. Az integráció többet jelent a puszta együttm ködésnél, egyfel l a formalizált együttm ködéseket, másfel l a tematizált, tehát definiált közös célra irányulókat tekintjük ilyennek. Létrejöttüket indukálhatják a közszolgáltatások, az államigazgatás, a területi tervezés, a finanszírozás stb. szempontjai. Az integráció következtében az önkormányzatoknak minden esetben autonómiaveszteséget 3
kell elkönyvelniük, aminek kisebb vagy nagyobb mértéke összefüggést mutat az integráció típusával. Az értekezés az integráció fogalmát a jogdogmatikai értelmezés határvonalán kívánja meghúzni, s ennek megfelel en a települési önkormányzati szint életképességét megteremt , hatékony és eredményes m ködése feltételét garantáló szervezési elvnek tekinti. Összefoglalóan a funkcionális integrációt vizsgálja a szerz , amely nem hoz létre új közigazgatási szintet, hanem általában valamely feladat hatékony ellátásához szükséges (gazdaságos) területnagyság kialakítása céljából megy végbe. Tehát a célzott együttm ködésre lép önkormányzatok tevékenységében, szervezetében, kompetenciájában hoz létre változásokat. Ehhez képest nem integrációnak tekintjük, hanem strukturális vagy területi reformnak nevezzük az ötvenes, hatvanas és hetvenes évek Nyugat-Európájában lezajlott folyamatot, melynek célja új integrált közigazgatási szint létrehozása volt, ami gyökeresen átalakította a hatalommegosztás területi rendjét és újrarendezte a közigazgatás szintjei közötti viszonyt. Egy ilyen reform generális jelleggel újraosztja a feladatokat a központi hatalom és a helyi önkormányzatok között. Az önkormányzati integráció kérdésköre természetesen túlmutat a közigazgatás szféráján, az önkormányzatoknak jogukban áll a magánjog által szabályozott kapcsolatok kiépítésére is. Az értekezés az integráció közjogi megnyilvánulásainak szenteli figyelmét. Azok közül is els sorban: – a társulásoknak, – körjegyz ségeknek, illet leg közös hivatali szervezeteknek, – a város- és községegyesítéseknek, – a városhálózatoknak, – a városkörnyékek intézményesítésének, – és a területfejlesztés igényének kielégítésére létrejött kistérségi társulásoknak. Az önkéntes településközi együttm ködés szervezeti kereteit a törvények kicövekelik, de a tartalom és a követend preferenciák részletes meghatározását már átengedik a partnertelepüléseknek. Az integráció típusától függ en kerül sor a különféle döntési kompetenciáknak és az egyetértési jog gyakorlásának a közös szervezet és a tagok viszonyában történ újrarendezésére. Ily módon horizontálisan építkez intézményr l van szó, mely nem érinti a hatalommegosztás területi rendszerét. Úgy fogalmazhatunk, hogy az integrációs formák a településközi érdekegyeztetésnek olyan intézményei, melyek az államon belüli általános és vertikális feladat- és hatáskörmegosztás rendjét a helyi érdekviszonyok függvényében horizontálisan módosítják és kiegészítik. 4
Ez egy önkéntességen és mellérendeltségen alapuló szervezeti modell. Ennek következtében a településközi együttm ködés intézményeit az alkotmány értelemszer en nem ruházza fel önkormányzati jogalanyisággal, mivel feladataikat nem törvényi rendelkezés alapján teljesítik, hanem az alapító önkormányzatok delegációja folytán, noha a társulási szabadság az önkormányzatiság lényegi tartalmához tartozó fogalom. Az önkormányzati integrációs formák megjelenése a modern polgári államfejl dés id szakához, a XIX. század els feléhez kapcsolódik, s azóta töretlen fejl désüknek lehetünk tanúi Európa-szerte. Az értekezés az intézmény történetét, majd aktuális szabályozását nemzetközi összehasonlításban törekszik bemutatni, végs soron a magyar intézményfejlesztés távlatainak felvázolását megcélozva. A szerz a disszertáció kulcsproblémáinak az alábbiakat tekintette: – Az önkormányzatok közötti együttm ködést serkent faktorok között els helyre sorolható a pozitív hagyományok léte, ami a társulások létrejöttének katalizátoraként m ködik, ha úgy tetszik puha tényez je. A kooperációra való képesség és készség a kultúra fogalomkörébe tartozó és hosszú történelmi folyamat során megszület érték. A magyar önkormányzatok – nem kifejezetten nekik felróható okokból – ennek a tanulási folyamatnak meglehet sen a kezdetén tartanak, tehát az értekezés els ként azt kívánja feltárni, hogy e tekintetben a rendszerváltás idején, az önkormányzatiság eszméjének visszahonosításakor milyen történelmi-jogi alapokról indultunk el. – Az el bbi téma mélységeinek megítélése során komoly segítségünkre lesz az a jogtörténeti összehasonlító vizsgálat, melyet különösképpen a német jogrendszer vonatkozásában végzünk el, majd amit a nyugati demokráciák hatályos jogi megoldásainak feldolgozásával megismétlünk. – A munka vizsgálja az alapfokú közigazgatás szervezeti egységeinek méretbeli kérdését, az igazgatási körzetek optimalizálásának szempontrendszerét. – Elvégzi az állami beavatkozás eszközeinek vizsgálatát az önkormányzati együttm ködési viszonyok alakításában, beleértve az önkormányzatok törvényességi ellen rzése felügyeletté szélesítésének szükségletét és a pénzügyi ösztönzés eszközeit. – Elemzi a városi vonzáskörzetek szervezeti megjelenítésének lehet ségeit, amit különösképpen fontossá tesz a magyar közigazgatás-történet nagy érték hagyatékának, a városkörnyékiséget kísér folyamatos koncepció-alkotásnak a feltárása és összegzése. 5
– A társulások problematikája a területfejlesztésr l és -rendezésr l szóló törvény megszületése óta nem tárgyalható a területfejlesztési kistérségi társulások nélkül, ami a munkának területi és egyúttal interdiszciplináris szemléletmódot kölcsönöz. – Hasonlóképpen a társulási együttm ködés elhelyezése az önkormányzati finanszírozás rendszerében, a hatályos jog határait feszeget kérdésfelvetéssé változik. A használati spillover hatás közigazgatási definiálása a térségi szerepkörök vizsgálatán keresztül történik, ami rávilágít az önkormányzati differenciált hatáskör-telepítés problémájának rendkívüli összetettségére. Tulajdonképpen arra, hogy a területi és az önkormányzati politika milyen sok szálon érintkezik egymással. – A társulások adekvát szervezeti kereteinek meghatározó szerepet kell tulajdonítanunk a társulások színvonalas m ködésében. Az intézményrendszer funkcionálásának hatásfoka egyfel l a gyakorlatból merített tapasztalatokon válik mérhet vé, másfel l a szabályozás min ségét más országok jogszabályi megoldásaival vetjük össze. A disszertáció eredményeként a magyar társulási intézményrendszer, bennefoglalva a városkörnyék- és a kistérségi problematikát, továbbfejlesztésének legfontosabb irányai és eszközei fogalmazódnak meg javaslat formájában. – Végül, de nem utolsó sorban bemutatásra kerül az Európai Unió jogi dokumentumain keresztül a horizontális együttm ködések megjelenése és szerepe az európai tér fejl désében, ami hazánk számára is megszívlelend . A választott téma id szer ségét hangsúlyozza egyfel l az önkormányzati rendszernek a kormány által ismét útjára indított reformterve, másfel l az önkormányzati differenciált hatáskör-telepítés sürget megoldása, ami a körzetközponti igazgatás újfajta koncepciójával mutat összefüggést. Végs soron azonban az európai integráció felvetette regionalizáció okán újra kell gondolni az egész magyar közigazgatás területi szerkezetét. Belátható id n belül választ szükséges találni arra, hogy a régió intézményesítésére milyen min ségben kerüljön sor, az önkormányzati rendszer hány területi szintbe tagolódjék és mekkora területi egységekre építkezzen. Meggy z désem szerint ez a vonatkoztatási keret, ami halaszthatatlanná teszi a helyi önkormányzati szint újragondolását és meger sítését abban az értelemben, hogy az egységes, törvényes és hatékony közigazgatás számára szervezeti szempontból életképes területi egységeket hozzunk létre alsó szinten. A célkit zések teljesítésében
6
eszközjelleggel vitathatatlanul helyet fognak kapni az önkormányzati integrációs formák, illet leg a társulások.
2. A feldolgozás módszere Az értekezés az egyetemi doktori fokozat megszerzését követ id szak kutatómunkáját összegzi, az MTA Regionális Kutatások Központja Dunántúli Tudományos Intézetének keretei között és segítségével elvégzett elméleti és empirikus kutatásokét. A munka az önkormányzati integrációs formákkal, azokon belül különösképpen a társulásokkal mint a közigazgatás egyik szervezeti modelljével foglalkozik. A téma feldolgozása során a tudományos igény összefoglaló munka egyesíteni törekszik a jogtörténeti és közigazgatástudományi megközelítést, megf szerezve a területi tudományok szintetizáló szemléletmódjával. Az értekezésben megrajzolódik a településközi együttm ködéseknek az önkormányzati éra mintegy tíz éves története során bejárt fejl dési íve. Az Országos Tudományos Kutatási Alap, mely két kapcsolódó téma kutatását támogatta az elmúlt nyolc évben, nagyban hozzájárult az eredmények megszületéséhez. A szerz a társulásokat az önkormányzati integrációs formák kitágított fogalmának keretei között értelmezi, ami a településközi együttm ködés intézményrendszerének tágabb horizontját jelöli ki, mint általában azok az eddigi jelent s szakmai munkák, melyek alapvet en az önkormányzatok gyakorlati segítségnyújtásának célzatával készültek (Gurnik Á.– Szalai Á.–Szépe E. 1998, Kiss L. 1991, Dudás F.–Sárosi M.–Virág R. 1998) vagy amelyekben az önkormányzatok pénzügyeire, finanszírozására koncentráltan (Nyitrainé Kusztos E. 1998, Kopányi M. 1999) jelent meg a téma. A munka módszertanát tekintve elméleti és empirikus metodikára épül. A jogtörténeti és aktuális szakirodalom feldolgozásán túl alapvet en épít eredeti jogi dokumentumok (jogszabályok, társulási megállapodások, európai uniós dokumentumok stb.) elemzésére, kiemelten azok összehasonlító vizsgálatára magyar és európai, különösképpen német viszonylatban egyaránt. Az empirikus megközelítést a szerz nek számos, a rendszerváltás óta a közigazgatásépítés folyamatába illeszked kutatásban való részvétele, illet leg témavezet i min sége biztosította, ami lehet vé teszi a társulási jog fejl dése három markánsan elkülönül id szakának egymás mellé helyezését. Az empíria részben országos, részben a Baranya megyében, mint tipikusan aprófalvas megyében készült felmérések tapasztalatait összegzi. Az empirikus kutatás tematikája a finanszírozási fejezet elemzéseivel válik teljessé, minthogy a városok körében 7
végzett kérd íves felmérés és a társulás jogcímén folyósított állami támogatásokra vonatkozó TÁH-adatállomány birtokában mód nyílik a térségi szerepkörök és a társulások finanszírozási összefüggéseinek vizsgálatára. Az önkormányzatok együttm ködési képességét és készségét a statisztikai adatsorok feldolgozásával készült ábrák és táblázatok teszik szemléletessé. Az önkormányzati integrációs formák fejl dési trendjének megrajzolására a jogi szabályozás adta kereteknek és a gyakorlati, valamint a nemzetközi tapasztalatoknak az egymásra vetítésével kerül sor. Ez a néz pont a körjegyz ségek és társulások mellett különös figyelmet szentel a városkörnyékek problémakörének. A munka a továbblépés lehet ségeit az intézményesítés finomítása, a finanszírozás, a feladat- és hatáskör-telepítés, továbbá a törvényességi felügyelet irányában villantja fel.
3. Kutatási eredmények 3.1. Alapvetés Valamennyi állam számára politikai döntés kérdése, hogy közigazgatását milyen területi egységekben szervezi meg. Nincsenek olyan kizárólagos körülmények, melyek objektív módon determinálnák az önkormányzati alapegységek méretét. A sok helyi döntéshozóval m köd rendszer dezintegráltságának enyhítésére a közigazgatás hatékonyságát fokozó rásegít mechanizmusokra van szükség. Ezek tipikus példáját jelentik az önkormányzati autonómiát többnyire tiszteletben tartó önkormányzati társulások és közös hivatalok, másfel l a viszonylag tagolt, alsó- és fels középszintet egyaránt magában foglaló területi önkormányzatok. Az utóbbiak az önkormányzati rendszerben igen lényeges teherhordó szerepet töltenek be. A településközi együttm ködés azonban nem az egyetlen lehetséges szervezeti válasz az önkormányzatok elégtelen közigazgatási erejére, illet leg a hatékony és szakszer közigazgatás megteremtésének igényére. Más országok gyakorlatára is figyelemmel legalább négyféle megoldási módozat vehet számításba az alapfokú területi egységek m ködésének optimalizálására: a) a területszervezési reform; b) a közvetett közigazgatás, illet leg az autonóm struktúrák alkalmazása; c) a differenciált hatáskör-telepítés a helyi és területi önkormányzati szint viszonyában; d) a helyi önkormányzatok együttm ködése. 8
3.2. Történeti fogalomértelmezés Az 1871. és 1886. évi községi törvény a községek területi, népességi és települési típusaihoz eltér jogi konzekvenciákat f zött, azaz községi kategóriákba sorolta ket, ami a szervezeti jellegben fejez dött ki. A községek els csoportját a tulajdonképpeni falusi települések alkották, ú. m. a kis- és nagyközségek, a második csoportba a rendezett tanácsú városok tartoztak. A kisközségek és nagyközségek közötti különbséget eredetileg a közös vagy a külön jegyz tartás jelentette, mégpedig az egyes községek eltér teherbírásán alapulva. A jogi szabályozás szemszögéb l a községek ún. szövetkezésének kezdeményezése második községi törvényünk értelmében a képvisel -testület által gyakorolt önkormányzati jog volt. Ellenben, ha a közigazgatás érdekében állt a szövetkezés, akkor a törvényhatóság azt hivatalból elrendelhette, egyúttal annak módját is megállapította. Hazánkban tehát a körjegyz ségek általános igazgatási körzetként külön szervezeti kategóriát képviseltek, ahol is a kisközségek szervezeti és anyagi viszonyainak összhangba hozatala történt meg települési viszonyaikkal. Elméleti megközelítésben a körjegyz ségek ideáltípusának területi és népességi szempontból a nagyközségek normális típusával kellett egybe esnie. Ez gyakorlatilag azt jelentette, hogy népességüknek 1500–4000 lélek, területüknek 1500 és 5000 hektár közé kellett esnie, a hozzátartozó kisközségeket egymástól sem természeti, sem más akadályok vagy más község határa el nem választhatták és székhelyül a körjegyz ség területén a legjobban megközelíthet , földrajzi tekintetben központi fekvés községnek kellett szolgálni. A felsorakoztatott elvárásoknak szerencsére a háború el tti Magyarország körjegyz ségeinek dönt többsége eleget tudott tenni. A Kiegyezést követ en a gazdasági fejl dés felgyorsulása mind több területen igényelte az állami szabályozást, illet leg a felmerül újabb és újabb feladatokat vagy a törvényhatósági és városi önkormányzati apparátusokra terhelte a kormányzat, vagy pedig új területi szerveket állított fel közvetlen irányítása alatt. A szakigazgatási ágak létrehozásával a Tisza-kormány a rendészeten kívül különösképpen a közegészségügyre és a gyámügyre irányította figyelmét, aminek hatása lefutott a közegészségügyi szolgálat legalsóbb szervéig, a községig. Az általános igazgatási beosztás mellett a kis- és nagyközségek a szakigazgatás szempontjaiból szakigazgatási körökbe (körorvos, körgyám, községi bába) tömörültek, illet leg a törvényhatóság által beoszthatók voltak, továbbá 9
a kisközségek bizonyos intézmények közös fenntartására is szövetkezhettek (közös iskola, t zoltóság). Sajnálatos módon a községi szövetkezés intézménye a helyi ügyek rendkívül sz k körére terjedt ki, lényegileg szakképzett személyzetnek a közös alkalmazására korlátozódott, aminek jelent ségét nyilvánvalóan nem szabad lebecsülnünk. Ugyanakkor a modern értelemben vett közszolgáltatások közös teljesítése, melyeknek széles skáláját ismerhet meg a német jogrendszer példáján, a tanácsrendszer bevezetéséig nem képezte tárgyát a községközi együttm ködéseknek. Magyarázatul hivatkozhatunk a magyar polgárosodás jelent s megkésettségére a nyugat-európai államokhoz képest, ami feltétlenül kifejez dött a kommunális infrastruktúra hiányában, illet leg elmaradottságában. Egyszer bben fogalmazva, abban az id ben még nem épültek ki Magyarországon olyan intenzitással és min ségben a közszolgáltatások, amelyek indukálhatták volna az együttes feladatmegoldás keresését, továbbá az intézményi keretek kimunkálását, szabályozását. A kifejl dött körzeti intézmények csekély teret tudtak biztosítani egy kifinomult társulási jog létrejöttéhez. Így a körjegyz ségekre és szakigazgatási körökre sz kült a társulási tipológia, melyek lényegüket tekintve nem jelentettek sokkal többet, mint bizonyos feladatok közös finanszírozásának technikáját. A társulás mint szervezet kérdése fel sem merülhetett. A korabeli szabályozás pozitívumaként kell kiemelni azt a szigorú állami felügyeletet, amit egyébként inkább terhére szoktak róni a polgári id szaknak. A földrajzi és települési viszonyok adott vagy csak nehezen megváltoztatható tényez k, míg a községek szervezeti beosztásának módosítása az államnak hatalmában áll. Az önkormányzati integrációt kimerít szervezeti változásoknak ebben az id ben végeredményben két csoportja volt megkülönböztethet : – a községek területi vagy közigazgatási beosztását érint módosítások (községi határátcsatolások, megyék közötti átcsatolások, körjegyz ségek, községi szövetkezések stb.); – az önkormányzatok önállóságát valamint közigazgatási státuszát módosító döntések (új község alakulása kiválással, községmegszüntetés, egyesülés, szomszédos önkormányzathoz csatlakozás). Az utóbbi integrációs formát érint leg már maga az 1886. évi községi törvény is széles felhatalmazást adott a belügyminiszternek községek egyesítésére, mind csatlakozás, mind pedig beolvadás engedélyezésére.
10
A magyar közigazgatás reformjának folyamatában mérföldk nek számított az 1924-ben kibocsátott belügyminiszteri körrendelet, mely az igazgatás egyszer sítése, gazdaságosabbá tétele, avagy egyes községek háztartási egyensúlyának megóvása és fenntartása céljából a nagyközség kisközséggé alakulását, összeépült vagy egymáshoz közel fekv községek egyesítését, körjegyz i csoportok alakítását, a fennállók megváltoztatását, a körjegyz ség székhelyének megállapítását rendelte el. Továbbá lehet vé tette egyes községi határrészeknek más községhez átcsatolását, s a közigazgatás követelményeit ki nem elégít községi alakulatok megszüntetését. Ezt egy évvel kés bb követte az öszszeépült községek egyesítése és a törpe kisközségek önállásának megszüntetése tárgyában kiadott újabb rendelet, amely a közigazgatás racionalizálásának kérdését már nem kizárólag az államháztartás egyensúlyi szempontja fel l közelítette, mint el dje. Negyven év alatt, 1880 és 1919 között mindössze 98 község önállósága sz nt meg, míg az I. világháború utáni tizenöt év alatt 141 község veszítette el közigazgatási jogállását. A reformok jelent sége azonban nem csupán abban a pénzbeli és munkaer -megtakarításban jelentkezett, amit az összevont jegyz i irodákban regisztrálhattak, s aminek következtében megtörténhetett a pótadó és az államsegély mértékének leszállítása, de a községi adminisztráció gyorsabbá is vált, és az átcsatolt települések vagy községrészek lakosságához közelebb került közigazgatás. 3.3. A tanácsigazgatási rendszer integrációs intézményei A tanácsrendszer mintegy négy évtizedes történetének meglehet sen sok témánkat érint vonatkozása volt. A tanácsszervek integrációs formái közül, melyek térben és id ben meglehet sen nagy változási dinamikával rendelkeztek, a következ k érdemelnek feltétlen figyelmet: – a község, valamint a község- és városegyesítések; – a társulások és a gazdasági-ellátási tárgyú együttm ködések; – a városkörnyéki igazgatás; – a tanácsi körzetesítés és a településpolitika A szocializmus id szakában a községegyesítések több hullámban követték egymást. E folyamatba belejátszott az ipari városok (Ajka, Komló, Salgótarján) továbbfejlesztésének, valamint a megyeszékhelyek (Eger, Pécs, Zalaegerszeg stb.) központi szerepének er sítése iránti igény. 1965-t l a 80-as évek
11
elejéig ismét száz fölé emelkedett a községegyesítések száma, amib l 40,3%ot indokolt a városodás folyamata. A tanácsrendszer alatt a társulás intézményének legitimációja és elterjedése összekapcsolódott a területi irányítási szintek csökkenésének, lényegileg a járások folyamatos kiiktatásának folyamatával a közigazgatás szervezetéb l. Az igazgatási hatáskörök községi szintre decentralizálása célkit zésének végrehajtásában hatékony eszköznek bizonyult a hatósági igazgatási társulások megalakítása. A decentralizáció pozitív csengés fogalmát azonban némileg beárnyékolta a koncentráció, mivel a hatósági jelleg együttm ködések alapvet en fölülr l vezérelten létesültek akként, hogy a hatáskörök leadását összekapcsolták a körzetesített ellátás követelményével. Ezt a metódust hívták a nyolcvanas években integrált hatáskör-telepítésnek. Ebben a tekintetben fogalmi sz kítés érvényesült a tanácsi korszak alatt, társuláson a helyi tanácsok igazgatási együttm ködésének szervezeti formáját értették a szakemberek. Az igazgatási társulások számában átüt gyarapodás következett be 1971 és 1983 között. A járások végleges megsz nésekor m köd 365 társulásban 1080 tanács (a helyi tanácsok 73%-a) vett részt. A társulás jogintézménye általában nélkülözte a községi tanácstestületeknek azt az önkéntes elhatározását, amit az önkormányzati rendszer ma a társulási jog differentia specificájának tart. Az egyébként hosszú ideig eredményesen, megfelel szakmai színvonalon m ködött igazgatási társulások leginkább a kötelez társulások intézményéhez hasonlíthatók. A kit zött cél, a községi tanácsok döntési kompetenciájának kiszélesítésében és vele együtt önállóságuk meger sítésében fogalmazódott meg. Ez módszerét tekintve egyszerre hozott szakmai szempontoktól motivált centralizációt és a döntési szinteket a településekhez közelít decentralizációt. Az új igazgatási struktúra kialakításának ideológiája ugyanis úgy szólt, hogy a községi tanácsok társulások révén olyan hatáskörök birtokába jutottak, melyeket külön-külön nem kaphattak volna meg. Az igazgatási társulások intézménye a szocialista rendszerben számos gyermekbetegséggel küzdött, a nagymérv szabályozatlanság következtében nem tudta kiforrni magát. Számos elemi kérdés tisztázatlanságának hatása szinte továbbgy r zött az önkormányzati rendszerbe, noha az egészen más szervezeti elveken épül fel. Nem egyszer en az történt, hogy a politikai pluralizálódás tabula rasa helyzetet teremtett, valójában nem is tudtak a közigazgatásba stabil társulási értékek beleivódni, ha úgy tetszik nem voltak adottak a feltételek a meggyökeresedéshez. 12
Rövid életútja során a magyar városkörnyék-modellnek els dlegesen az igazgatási karaktere domborodott ki. Egyfel l a tanácsrendszer strukturális fogyatékosságai, másfel l az adekvát szervezeti keretek hiánya következtében a városi vonzáskörzetek nem tudtak a kommunális ellátás, a településfejlesztés, illet leg a közös településtervezés szolgálatában szervesülni. Ezekkel a tényez kkel is magyarázható, hogy az egész intézmény kérészélet nek bizonyult. Nyilvánvalóan nem lehet ésszer magyarázatát adni annak, hogy a kétszint igazgatási rendszer és a városkörnyékiség miért ne létezhetett volna egymás mellett. Ennek tagadásához szükség volt arra, hogy az alkalmazott modellben túlzott hangsúlyt kapjon a városoknak a községi tanácsok megyei irányításában való közrem ködése és az ugyancsak hierarchiát feltételez másodfokú hatósági szerepkörük. Az önkormányzatiság eszmeisége tagadja ezeknek az elemeknek a lehet ségét városok és községek kapcsolatában, a korábbi „kötelez ” igazgatási társulásokkal szemben pedig a társulási szabadság elvére helyezkedett. Vagyis 1990-re a városkörnyéki igazgatási rendszerb l a súlytalan és sok negatív m ködési tapasztalattal terhelt koordinációs bizottságokon kívül nem maradt semmi. A tanácshálózatnak azzal a területi szerkezetével, amely az igazgatás hatékonyságát és szakszer ségét mint értéket fölébe helyezte a települések helyi közösségi értékének, mesterségesen integrált közigazgatási alapegységeket teremtett. Az alapul szolgáló politikai döntést hozó szerv nyilvánvalóan az elaprózott községhálózat és szakapparátusának közigazgatási erejét, a másik oldalon az általa ellátandó feladatok mennyiségét és min ségét tette mérlegre. A helyi tanácsok fejlesztésének és meger sítésének célját kísér hatásköri decentralizáció célpontjaivá kifejezetten a körzetesített, ha úgy tetszik összevont képviseleti-közigazgatási egységek váltak, amit sok helyen megfejelt az igazgatási társulások másodlagos körzetrendszere. A XX. század fordulóját követ években a megyerendszer megreformálásért vívott eredménytelen küzdelem után a politikai érdekl dés igazgatási súlypontjába a városkérdés került. Évtizedeken keresztül egymást érték a városi vonzáskörzetek intézményesítésére kidolgozott koncepciók, ami aztán az államszocialista rendszer alatt is folytatódott (Harrer Ferenc, Mendöl Tibor, Erdei Ferenc, Bibó István, Madarász Tibor, Kiss István, Kilényi Géza stb). Megállapítható, hogy az önkormányzati berendezkedést megel z két politikai rendszerben közigazgatási és földrajztudósainkat élénken foglalkoztatta a városi vonzáskörzetek intézményesítésének kérdésköre. A kidolgozott modelljavaslatok sok értékes gondolatot és hasznosítható megoldást kínáltak fel a 13
politika számára, más-más súlyponti elem meghatározásával. Leggyakrabban a területrendezés, illet leg a közigazgatási területszervezés legtágabb kontextusába került a városkörnyékiség, máskor az együttes tervezés valamint a közös ellátó-szolgáltató rendszerek m ködtetése vált dominánssá, de felbukkant az igazgatási és képviseleti rendszer egységesítésére való törekvés is. A felállított elméletek dönt többsége azonban nem számolt e kapcsolatrendszerek finanszírozási hatásaival, és nem érzékelte vagy nem tartotta fontosnak az egységes tervezés szükségletét. Az utóbbi megközelítésb l – úgy vélem – Madarász Tibor városkörnyék-felfogása a legkomplexebb és a jöv számára a leginkább irányt mutató. 3.4. Az önkormányzatok közötti együttm ködések alkalmazott megoldásai a német jogrendszerben Az értekezés önálló fejezetet szentel a magyar jogfejl déshez történelmi szempontból leginkább közel álló német közigazgatás feldolgozásának. Az igazgatás körzetesítésének szervezeti formáit, valamint a társulások különböz alakzatait el bb a Statusalkotmány, a II. és III. Birodalom idején elemzi, kiragadva a kommunális alkotmányjog fejl désének f bb állomásait. A történelmi hagyományokra építkez hatályos német jogban a közös község, a társult község, az igazgatási közösség és a hivatal, mint többszint szervezeti egységek két modellt valósítanak meg. Az egyik esetében a szomszédos községeknek igazgatási feladatok közös ellátására való szabad összefogásáról van szó társulási megállapodás alapján, a másikban pedig a tagközségekb l alakuló területi köztestületr l (önkormányzat) saját, a polgárok által választott közös szervek létesítésével (szövetségi polgármester, szövetségi képvisel testület). Az igazgatási egységek egyike sem számolja fel a résztvev községek önkormányzatát, bár tagadhatatlanul korlátozza igazgatási és szervezetalakítási alapjogát, más szóval fennhatóságát. A hatályos német jog társulási formáinak áttekintése, így a községi munkaközösség, a közjogi megállapodás és a céltársulás segítséget nyújtanak a magyar intézményfejlesztésre vonatkozó konstruktív javaslatok megfogalmazásához. A céltársulás mintegy két évszázados múltra visszatekint intézménye a településközi együttm ködésnek, mely Ausztriában, Franciaországban és Spanyolországban is fontos kerete az integrációnak. Az elvégzett elemzés jól tükrözi, hogy a német jog mennyivel tágabb m ködési teret enged az önkormányzatok törvényességi felügyeletét gyakorló szerveknek, mint a 14
magyar. A céltársulás feladatterületének módosítása és a szerv feloszlatása – többek között – olyan területek, melyek vonatkozásában a helyi közösség, az állampolgárok érdekeit az állam szervének kell szigorúan megjelenítenie. A társulás feloszlatása elvitathatatlan joga a tagönkormányzatoknak, de a felügyeleti szerv hozzájárulása nélkül érvénytelen. Az utóbbi pedig megkívánja nyomós indok felhozatalát, csakúgy mint bármely tag kilépési szándéka esetében. Ilyenkor a közösség érdekét az állam képvisel je mérlegeli. A német területi reformfolyamat újjáéledését élték át az új német tartományok a rendszerváltást követ en. A végrehajtás azonban egy sz kített értelmezés községi reform képében történt meg, ami sok tanulsággal járt. A tartományi kormányzatok a politikai tanulási folyamat részének tekintették, hogy a legkisebb önkormányzatok önállóságát érintetlenül hagyva, a kívánatos igazgatási színvonalat egyszer en a társuló községek lehet leg valamennyi igazgatási feladatának egyetlen közös hivatalban történ ellátásával próbálják meg elérni. Politikai kényszer nélkül létezett a közös hivatalokat m ködtet önkormányzatok népességszámára vonatkozóan el irányzott szám. Eszerint legkevesebb 5000 f s lakosságot illik kiszolgálni egy-egy hivatalnak, ami szakért i vélemények szerint túlzottan sok – átlagosan több mint öt – önkormányzat társulását igényli. Egyedül Brandenburg tartományban szerepel kiegészít törvényi feltételként, hogy a közös hivatal legkevesebb öt önkormányzatra kiterjed en m ködjék. Meg kell azonban jegyezni, hogy a közös hivatalok kialakítása tekintetében az önkéntes társulás számára kijelölt id periódust egy szigorúbban szabályozott id szak követte, minthogy általában a tartományi belügyminiszterek kaptak a törvényhozótól felhatalmazást, hogy a türelmi id letelte után a közös igazgatási szervet rendelet útján létrehozzák. A cél nem titkoltan egy területet lefed körzeti igazgatási struktúra kiépítése volt. 3.5. Az önkormányzati társulás az elmélet és a gyakorlat tükrében A társulási szabadság léte az önkormányzatok elégtelen közigazgatási erejével magyarázható, közigazgatási er n értve az önkormányzatok azon képességét, amely a számukra törvényben megszabott feladatok teljesítéséhez mint saját személyi, tárgyi és financiális kondíciói rendelkezésükre áll. Tehát a mérleg másik serpeny jében szükségképpen ott találjuk, hogy az önkormányzati társulások alakítása sérti egyfel l a demokrácia elvét, mert hiszen ekkor önkormányzati feladatoknak nem törvényi átruházásáról van szó, hanem képvisel 15
testületek általi puszta delegációjáról, másfel l bizonyos esetekben a feladatteljesítésért viselt felel sség áthelyez désével jár együtt. Mindezek a tényez k azonban együttesen sem jelentenek akkora veszélyt az önkormányzatokra, mint adott hatáskörök teljes elvonása a dekoncentrált igazgatás javára vagy pedig elhanyagolásuk, nem teljesítésük az önkormányzatok részér l. A modern nyugat-európai alkotmányok elemzésén keresztül a társulási szabadság szabályozásának f bb jellemz i megragadhatók. Az államok szinte mindegyike alkotmányos kérdésnek tekinti az önkormányzatok együttm ködését. A szabályozás azonban a társulási szabadság mellett legalább ugyanakkora súllyal foglalkozik annak korlátaival az államszervezet egységének meg rzése érdekében. A kötelez társulás, mint az önkormányzatok életébe történ állami beavatkozás eszköze jelentkezik, benne a szakszer és gazdaságos közigazgatás m ködéséhez f z d érdek szükségképpen összekapcsolódik a településközi együttm ködés intézményrendszerével. Az állam ugyanis a közigazgatás törvényességének reként és a szociális jogállam keretei között felel sséggel tartozik polgárainak. Ebb l következ en adott esetben az önkormányzatok közigazgatási tevékenysége ellen a törvényességi kontroll érvényesítéseképpen kifogást emel, ha az önkormányzatok nem teljesítik törvényben meghatározott kötelez feladataikat, mert arra önállóan nem képesek. Az 1990-ben létrehozott önkormányzati rendszer az elemi települést tette a közigazgatás-szervezés alapjává. Tehát nem határozta meg az önkormányzattá válás minimum követelményeit, ami által a településstruktúra és a közigazgatás alap szint szervezete egyel re együtt mozog. Az Ötv. felszámolta a korábbi integrációs csomópontokat, illet leg az önkormányzatok együttm ködését az önkéntes társulások alapjára helyezte, akkor amikor a finanszírozás és a politikai tényez k önállósulásra sarkalltak. Az értekezés vizsgálati tárgyául a Dél-dunántúli régióban található Baranya megye szolgál, ahol a 301 település (2000. január 1-jei állapot szerint) kifejezetten aprófalvas területi szerkezetet tükröz, amelynek kutatási hipotézisünk szerint természetes szükséglete kellene, hogy legyen a községközi együttm ködés. Baranya megye igazgatási körzetrendszerének egymásra vonatkoztatása három történelminek tekinthet id pontra figyelemmel történik. Gyakorlatilag az 1949. január 1-jei jegyz ségi és körjegyz ségi struktúrát az 1989. január 1jén fennállott tanácsrendszerrel, továbbá az 1991. évi állapotnak megfelel új körjegyz ségi struktúrával vetjük össze. 16
Az önkormányzatok létrejöttével Baranya megyében 64 település változtatta meg igazgatási körzetbeosztását, ami a településállomány 21,4%-át érintette. Az átrendez dés aránylag mérsékelt mértékét jól kifejezi, hogy 97 igazgatási egységb l 58 (korábbi községi közös tanács, illet leg nagyközség) változatlanul intézményesült az új polgármesteri hivatali és körjegyz ségi rendszerben. Tehát az igazgatás alapszint struktúrájának 60%-os állandóságát állapíthatjuk meg a városok nélkül. Aprófalvas megyénk teljes mértékben nem igazolja az országosan tapasztalható tendenciákat, itt ugyanis az önkormányzat rendszer els kilenc évében nem volt jellemz az igazgatási körzetek számának abszolút csökkenése. A nyugalmi állapot azonban csupán látszólagos, amit a statisztika módszereivel nehéz megcáfolni. Egyáltalán nem kedvez a stabil közigazgatásról alkotott képnek, hogy a körjegyz ségek térképe évr l évre átrajzolódik, s többségükben szubjektív okokból. Az empíria birtokában meglehet sen komoly problémának t nik, hogy a hazai jogfelfogás a körjegyz ségeket a társulási szabadság fogalomkörében társulásként értelmezi, noha ennek az intézménynek az önkormányzati törvénybeli szabályozása nem ad erre felhatalmazást. Véleményem szerint az önkormányzatok közös hivatala az optimális lokális közigazgatás megteremtésének szervezeti formája. Az ennek útján létrejöv igazgatási körzet a szakszer , társadalmi méretekben takarékos, de a szubszidiaritás elvét kielégít polgárközeli közigazgatás m ködtetésének elemi feltétele. Ebb l a néz pontból valamely közös igazgatási szervezetb l történ kilépés vagy annak teljes felbomlása korántsem lehet egy helyi közösség egyoldalú döntése. Annak során a tágabb érdekviszonyokat is mérlegelni szükséges, így az érintett másik, illet leg valamennyi település érdekei hasonló súllyal esnek latba, s t nem mellékes tényez az államnak a helyi közigazgatás biztosításához f z d érdeke. Az önkormányzatiság korai id szakában a társulási hajlandóság messze elmaradt a várakozásoktól. Az együttm ködések intézményesítésében történelmi hagyományainkra tényszer en alig lehetett építeni, s a településközi kapcsolatok kultúrája is hiányzott az integrációra való hajlandóság kialakulásához. A társulási törvény hatályba lépése el tti id szakot az Ötv. társulási szabályainak meglehet s ellentmondásossága és felületessége jellemezte. Ezek a körülmények feltétlenül ellene hatottak az integrációnak. A társulások történetében cezúrát jelentett 1998, amikor is hatályba lépett a CXXXV. törvény, mely kötelezte a testületeket m köd társulásaiknak az új 17
szabályok szerinti felülvizsgálatára. Az új jogforrás egyúttal kogens társulási tipológia bevezetését hozta magával. Általános vélekedés szerint a törvény nem hozott átüt eredményt a formalizált együttm ködések növekedése terén. Ítéletalkotásunkat azonban illik árnyalni. Baranya megye remek terepet nyújt a társulások legújabb fejl déstörténetének analizálásához. A társulási törvény megszületése 62 társulást talált a megyében. Az elmúlt három év során azonban a településközi kapcsolatok költségvetési ösztönzésének hatására 66 új társulásról kötöttek megállapodást a baranyai települések, s ily módon a szervezetek száma száz fölé emelkedett (128). Ez az összesítés azonban nem veszi figyelembe sem a körjegyz séget, mint egyes önkormányzati és államigazgatási feladatok közös ellátását szolgáló igazgatási körzetet, sem pedig a területfejlesztési önkormányzati társulásokat, melyek a hivatalos jogértelmezés szerint kívül esnek a társulási törvény hatályán és a közigazgatási hivatal törvényességi ellen rzési jogkörén. Tehát amennyiben a körjegyz ségeket idesoroljuk, abban az esetben 2001. január 1jén a megyében az integrációs egységek száma 210, melyek mindösszesen 932 települést átfogóan tevékenykednek. Természetesen ez azt jelenti, hogy szervezeti többszöröz dés esete forog fenn, vagyis minden egyes baranyai önkormányzat 3,1, tehát közelít leg három társulásnak a tagja. Ha a társulás fogalmának értelmezését kiterjesztjük a területfejlesztési célzatúakra is, akkor a települések átlagosan legalább négyszeres szervezeti tagsággal jellemezhet k. Úgy vélem, hogy ez a szám már egy olyan s r szervezeti hálót testesít meg, ami képes megcáfolni az elégtelen társulási hajlandóságra vonatkozó állítást. A községközi együttm ködés új szabályozása abban a településszerkezetben, melynek evidens szükséglete a valamilyen mérték integráció, megfelel táptalajra talált, hiszen a sz kebb értelemben vett társulások száma (a körjegyz ségek nélkül) 1997-t l 2000 végéig 106%-kal növekedett. Összehasonlításképpen az alföldi nagyfalvas struktúra értelemszer en kevésbé igényli a társulásos feladatmegoldást, mint a dunántúli. Ugyanazon kondíciók közepette Hajdú-Bihar megyében egy település átlagosan 0,66 társulásnak tagja. Vajon levonhatjuk-e a következtetést, hogy az önkormányzati feladatellátás szervezeti formái között a társulások tulajdonképpen megalapozottan szerepelnek egész más súllyal az ország két különböz térségében? Feltehet leg ekkora diszkrepanciát a rendszer nem visel el.
18
3.6. A területfejlesztés és az önkormányzati rendszer kapcsolódási pontjai A magyar közigazgatás felépítésében a törvényalkotó mell zte a városkörnyék fogalmát, illet leg a városi vonzáskörzet intézményrendszerbeli elhelyezését, ami súlyos hiányosságát jelenti a közigazgatás m ködésének. Azáltal, hogy a területfejlesztés intézményesen kiszorult az önkormányzati rendszerb l a városkörnyékiség komplex szemlélet kezelése még inkább nehézségbe ütközik. A területfejlesztés és a területi tervezés, ahol is a területhasználati funkcióknak fejlesztési célú elosztása megtörténik, nehezen, s t egyáltalán nem t ri az alapul szolgáló területi egységek fejlesztési célonkénti változását. Szemben a közigazgatással, ahol az önkormányzatok szolgáltatásszervezési feladatainak optimalizálása és az állampolgárok igényeinek megfelelés más és más, adott esetben egymást átmetsz ellátási körzeteket produkálhat. A tervezés és tervszer ség azonban mindkét területen egyaránt nélkülözhetetlen. Egy ilyen közepesen fejlett ország, mint Magyarország nem bír el ennyi és ennyiféle térségfejleszt szervezetet, tehát nem lehet cél, hogy valamennyi mellé profeszszionális apparátust építsünk ki. A munka szakmai színvonalának emeléséhez viszont meg kell találni az utat. A kistérségi szinten kizárólag az önkormányzatok jogosultak képviseletre, a megyei területfejlesztési tanácsban még mindig többségben vannak a központi államigazgatás megjelenít ivel szemben, ellenben a regionális fejlesztési tanácsban megfordul az arány, s az állami érdek válik dominánssá. A törvény nem rögzítette a képviselet elvét, továbbá nem kötötte össze vele a döntések, f ként a tervdokumentumok jogi min ségét és jogerejét. Aggályosnak kell nevezni a megyei területfejlesztési tanácsbeli képviselet eljárási szabályozatlanságát. Az önkormányzati társulások által kitölthet helyek száma három, tehát az adott megye valamennyi szervezetének, mely jogi formája szempontjából megfelel az el írásoknak, egyezségre kell jutnia a képviselet mikéntjér l. A közigazgatás továbbfejlesztésének kétéves kormányzati feladattervében az államigazgatási els fokú hatósági jogkörök telepítésénél a körzetközpont települési önkormányzat jegyz jének prioritása fogalmazódik meg. A differenciált hatáskör-telepítésnek ez fontos lépcs foka lehet, de el bb-utóbb az önkormányzati szolgáltatásszervezés városi vonzáskörzetekre építésével, a kompakt városok kialakításának céljával is számolni kell. Összegzésképpen tehát azt mondhatjuk, hogy a közigazgatás-fejlesztés és a településrendszer19
fejlesztés súlypontjainak és céljainak intézményesen találkozniuk kell egymással, ennek érdekében pedig tudatos tevékenységre és a területi tervezés eszközeire is szükség van. A hatékonyság és gazdaságosság követelményének karöltve az átláthatóság és a területi arányosság princípiumával mihamarabb polgárjogot kellene nyernie Magyarországon. 3.7. A településközi együttm ködések finanszírozási kérdései A társulások finanszírozási kérdései lényegüket tekintve horizontális modellt feltételeznek, anélkül hogy a fels bb szinteket, illet leg bármiféle hierarchiára utaló elvet be kellene kapcsolni. E keretek önmagukban alkalmasak arra, hogy a koncentrált feladatellátás allokációját problémamentesen kezeljék. Ett l az önkormányzatok közötti koordinációt feltételez módszert l alapvet en el kell választani a térségi szerepkörök állami támogatását és pénzügyi kiegyenlítését, aminek célja az igazságos teherelosztás. A körzeti feladatok m ködtetésének nemzetközi tapasztalatai arra intenek, hogy rendkívül kiterjedt témáról van szó, amelyben összpontosul a társulás intézményének, a városkörnyék- és agglomeráció-igazgatásnak, az önkormányzati szintek közötti feladat- és hatáskörmegosztásnak, valamint az önkormányzatok központi finanszírozásának sok-sok kritikus metszete. A térségi szerepkört betölt önkormányzatoktól három területpolitikai cél teljesítését lehet elvárni: – Ellátási kötelezettségük van a környez települések irányában, ami egyaránt jelenti a piaci és közszolgáltatási javak és szolgáltatások nyújtását a vonzáskörzet egészére. Ennek nem árt törvényi vagy még inkább alkotmányos garanciáját megteremteni az állampolgárok javára, például az életkörülmények egységességének elve formájában. – Az ún. fejlesztési funkció kiegészít szerepkört jelent, vagyis feltételezi, hogy a centrumtelepülés mint a gazdasági aktivitás központja fejl dési impulzusokat közvetít a környékbeli községek felé. – Megtartó funkciót gyakorolnak azáltal, hogy vonzó infrastrukturális létesítményeket elérhet közelségbe hoznak és ezáltal megakadályozzák a periférikus vidéki térségek elnéptelenedését. E területpolitikai célok akkor tudnak teljesülni, ha a térségi központok a számukra megállapított feladatkatalógust teljesítik, illet leg ha egyáltalán van ilyen. A horizontális kompetencia-megosztás a közszolgáltatások vonatkozásában gyakorlatilag politikai ajánlásként van jelen az önkormányzati rendszer20
ben, ezért ebben a helyzetben a pénzügyi kiegyenlítés mechanizmusa a végrehajtás kulcsfigurája. A finanszírozás rendszerén keresztül tudnak realizálódni a területpolitikai célok, feltéve, hogy valamilyen meghatározandó mérték szerint a körzetközponti településekre koncentrálja a forrásokat. A pontosítás kedvéért hangsúlyozni szükséges, hogy a centrumtelepülésekt l, els sorban városoktól akkor várható el, hogy közigazgatási határaikon átlép ellátási feladatokat vállaljanak és a területi irányelveknek érvényt szerezzenek, ha pótlólagos pénzeszközökhöz juttatják ket. Az allokáció hatékonysági eleme azonban csak akkor követelhet meg, ha a vonzáskörzeti ellátórendszer ráépül a megfelel önkormányzatok közötti koordinációra. Egyfel l a városkörnyéki községek a közszolgáltatások vonatkozásában rábízzák magukat a centrumtelepülésre és párhuzamos intézményeket nem létesítenek saját lakosságuk ellátására, másfel l a körzetközpont úgy alakítja ki a létesítményeket, valamint a szolgáltatások színvonalát akként választja meg, hogy az összhangban álljon az egész körzet által megfogalmazott preferenciákkal. Úgy vélem, nálunk az elmúlt tíz év legsúlyosabb mulasztásainak egyike, hogy nem vettünk tudomást a városhálózat létér l és elemeinek fejl dési pólus mivoltáról, s egyáltalán fejlesztési szükségletükr l. Meggy z désem, hogy a területpolitika egyik f szempontjává avatott felzárkóztatás eredménytelensége, és azzal összefüggésben felhasznált területfejlesztési források nem hatékony volta részben azzal magyarázható, hogy csak az elmaradott területekkel és a különféle szempontból hátrányos helyzet településekkel foglalkoztunk, ahelyett hogy a fejl dési súlypontokra és a térségi szerepkör önkormányzatok ellátó, fejlesztési és szociológiai funkciójára is tekintettel alakítottuk volna a területpolitika eszközeit. Az önhibáján kívül hátrányos helyzetbe került önkormányzatok támogatását a társulások finanszírozása tekintetében is érdemes megvizsgálni. Való igaz, hogy az ÖNHIKI volumenében, legalábbis az önkormányzatoknak az államháztartás egészéb l való részesedése szempontjából tulajdonképpen jelentéktelen támogatás. Mégis igen problematikus, hogy van egy önkormányzati kör, a támogatásban részesített önkormányzatok körülbelül egyharmada (mintegy 500 önkormányzat), amely állandó támogatottnak számít, mert az elmúlt hét évben legalább öt alkalommal részesült ebb l az állami forrásból. Nem beszélve arról, hogy túlzottan sok helyhatóságunk kerül fel a listára, 1999-ben az összes magyar önkormányzat egyharmadának m köd képességét kellet ily módon helyreállítani.
21
Messzebbmen következtetésekre juthat a szemlél d , ha az ÖNHIKI folyósítását megyénként veszi górcs alá és szempontnak tekinti a településhálózati adottságokat, továbbá a társulási hajlandóságot. Ennek alapján két meghökkent tényre lehetünk figyelmesek. Egyrészr l, hogy azokban a megyékben, melyek aprófalvas településszerkezetük miatt az átlagosnál jóval több társulással rendelkeznek, a m ködésképtelenné vált önkormányzatok aránya közelíti a 30, esetenként az 50%-ot. Tehát az a hipotézisünk, hogy a társulások létrejött szervezeti hálója túlzottan diszperz, a társulások túlzottan kicsik, s a szervezeti mérettel nem érhet el számottev megtakarítás, illet leg feladat-ellátási hatékonyság, nagy valószín séggel helytálló. A néhány kistelepülés alkotta társulások, s ugyanígy a körjegyz ségek financiális szempontból sem képesek jól képzett szakembereket alkalmazni, nem beszélve a specializáció lehet ségének hiányáról. Másrészr l az ország közepes és nagyfalvakkal t zdelt megyéiben igen kevés integrált önkormányzati egység alakult, amelyek arányukat tekintve meszsze elmaradnak a tanácsrendszer közös szerveinek gyakoriságától. Feltételezhet lenne, hogy a társulási kedv lanyhasága azzal magyarázható, hogy egyegy önkormányzat pénzügyi ereje elegend a teljes önállósághoz. Ezzel szemben abban a Békés megyében, ahol nagy magabiztossággal egyetlen körjegyz séget sem alapítottak az önkormányzatok, a településállomány 51,3%-a kapott m köd képességének helyreállítása céljából ÖNHIKI-támogatást. Ugyanebben a régióban még ezt a magas értéket is felül tudta múlni 1999-ben Csongrád megye, melyb l a települések közel hetven százaléka volt forráshiányos. Tehát az összehasonlításból adódó egyik konklúzió, hogy nem csupán a kistelepüléseket kell rászorítani körjegyz ség és társulás alakítására, hanem a nagyobb méret eket is. A másik nem kevésbé fontos tanulság az önkormányzatok intézményhálózatának költségek iránti érzéketlenségével kapcsolatos. Egyfel l az ÖNHIKI keretében nyújtott támogatások összegszer en évr l évre növekszenek, aminek egyik oka, hogy a normatívák általában nem fedezik a feladat ellátásához szükséges kiadásokat, a helyi bevételek növekedése pedig szerény. A támogatási igény növekedésének lényegesebb indoka, hogy bár a különféle intézményi ellátások többségénél reálértékben mérhet javulás volt tapasztalható 1998-ról 1999-re, az állandó jelleg költségek magas aránya miatt azonban a költségnövekedés sok esetben nem vezet az ellátási színvonal emelkedéséhez. Az önkormányzati szféra szervezeti szempontból teljesen rugalmatlan, a feladatellátás szétaprózott struktúrákban történik és a kapacitás kihasználtság 22
csökkenésével a fajlagos költségek egyre magasabbak, noha ebbe a humáner forrás fejlesztése sem fér bele. Vagyis err l az oldalról közelítve a problémát ugyanazokra megállapításokra kellett jutnunk, a közigazgatás szakszer bb és takarékosabb m ködtetésének igénye egyaránt a nagyobb szervezeti alapegységek megteremtésének szükséglete felé mutat. A jelenlegi társulási rendszerben teljes mértékben spontánul alakulnak a szervezeti struktúrák, a méretgazdaságosság elve, amivel egyébiránt a közigazgatásban csínján kell bánni, nyomaiban is alig lelhet fel. S a támogatásokhoz kapcsolódó szakmai el írások teljesítésének szándéka a rugalmatlan intézményi keretek közötti minden áron való takarékosságra törekvésen elbukik. Ebb l következ en a kötelez társulások egy olyan értelmezésének feltétlenül helye lenne a magyar önkormányzati rendszerben, amely a kötelez önkormányzati feladatok tekintetében a támogatási ígérvényhez megkívánná: – a minimális szervezeti méret teljesítését; – a tevékenység és a gazdálkodás ellen rzési rendszerének igazolását; – a megfelel en képzett szakemberek kielégít számban történ alkalmazását; – a források felhasználását illet en a célonkénti elszámolást; – a feladat jellegét l függ en a vonzáskörzet-központ város jelenlétét a társulásban. A társulások állami ösztönzésének fogalomkörében 1995-t l kezd d en – évr l-évre változó feltételrendszer közepette – beépül az állami költségvetésbe a közoktatási célú intézményfenntartó társulások támogatása. Kezdetben úgy t nt, hogy a kiegészít támogatások célja a magasabb oktatási színvonalra képes nagyobb oktatási intézmények dotációja, amelyek ráadásul takarékosabban tarthatók fenn, mint az aprócska iskolák. 1999-ben aztán az új kormányzat módosította a közoktatástámogatási-koncepciót, s a támogatotti kategóriába kerültek az óvodát, alsó tagozatos általános iskolát önállóan fenntartó önkormányzatok, vagyis azok kis intézményei. A 2000. költségvetési év finanszírozási látleletének elkészítésénél kiindulópontunk a társulás jogcímén a baranyai önkormányzatok által igénybe vett hozzájárulások áttekintése a Baranya Megyei TÁH településsoros adatszolgáltatása alapján. A kiegészít hozzájárulások népességnagyság kategóriák szerinti folyósításának az eszenciáját tömören úgy lehetne megfogalmazni, mit ér egy gyerek, mit ér egy település? A társulásban m ködtetett ún. körzeti iskolák, óvodák finanszírozásánál is belép a népességt l függ támogatás, noha az arra való jogosultságnak alapesetben nem feltétele a társulás. A támogatás cifrává akkor 23
kezd válni, amikor a mikrokörzet-központ szerepet betölt önkormányzat társulást hozott létre szomszédaival a közös fenntartású intézményre, esetleg intézményekre. Ebben az esetben ugyanis az egyazon intézményben ellátott gyermekeket diszkriminatív csoportokba kell sorolni a szerint, milyen népességszámú az a település, amely állandó lakhelyüket képezi. A kiegészít forrás ett l függ en alakul. Ebben a már-már áttekinthetetlen finanszírozási hálóban nem a társulásra, illetve együttm ködésre ösztönz elem a meghatározó, hiszen a bejáró gyermekek után és a meghatározott népességcsoportba sorolható önkormányzat címén járó támogatás annak hiányában is alanyi jogon átutalásra kerül. Az elvégzett kalkulációk alapján kirajzolódni látszik, hogy az alapfokú nevelési és oktatási intézmények tekintetében a kistelepüléseknél az állami finanszírozás legalább 50–60%-kal magasabb költséget ismer el az alapnormatívához mérten. Az intézményfenntartó társulás székhelyének nagyságrendi növekedésével az egész körzet gazdasági kondíciói romlanak, és feltehet leg az önkormányzatok részér l pótlólagos támogatást igényelnek az intézmények. Ha figyelmünket kifejezetten az intézményfenntartó társulás címén igénybevett kiegészít forrásokra irányítjuk kiderül, hogy ezek nagyságrendjüket tekintve átlagosan 15–20%-kal emelték meg az önkormányzatoknak 2000-ben óvodai nevelés, illetve általános iskolai oktatás céljára megítélt normatívát. Tehát ez az összeg képezte a kistelepüléseknek, illetve társulásaiknak járó pótlólagos források kisebbik hányadát. Ha pedig egy pillantást vetünk a különböz régiókban elhelyezked megyék településszerkezetére, akkor jól látszik, hogy a Tiszántúl nagyfalvas megyéir l is elmondható, hogy a települések meghatározó hányada (60–70%-a) jogosult nagyságánál fogva kiegészít állami hozzájárulásra közoktatási feladatai ellátásához. Mivel ebben az országrészben lanyhább az együttm ködési hajlandóság, az önálló intézményfenntartás miatt e településkör automatikusan elesik a fentebb megjelölt, normatívához mért 15–20%-os többlettámogatástól. A térségi szerepkörök és az önkormányzati társulások finanszírozásának meglehet sen tág horizontú elemzése egyértelm vé teszi számunkra, hogy az önkormányzatok egész finanszírozását strukturálisan felülvizsgálat alá kellene vonni, ugyanis a társulások állami ösztönzésének kérdéskörét nem lehet az egészb l kiragadva kezelni. Az állam tehát hiábavalóan törekszik a finanszírozás területpolitikai funkciójának érvényesítésére, ha az elbukik az önkormányzatok egalitárius szemléletén. Önkormányzataink érzéketlenek a közöttük fennálló adóer -képességbeli különbségekre, aminek figyelembevételére a jogalkotó nem szorítja rá ket. Az együttm ködésre ösztönzés érdekében a mainál egyértelm bb, egyszer bb és világosabb támogatási viszonyokat kellene teremteni, míg a városok vonatkozásában halaszthatatlan a térségi szerepkörök gyakorlásának 24
megfelel elismerése. Sajnos hosszú távon nem tartható, hogy az állam, amit a városi jogállású településeknek egyik kezével ad, azt számtalan más csatornán át a másik kezével visszaveszi. Továbbá a központi költségvetés orientáló hatása akkor lehet hatékony és eredményes, ha a forrásokat a központi szervek szoros ellen rzés alatt tartják. Jelenleg ett l a kívánalomtól igen messze állunk. 3.8. Az önkormányzati társulások szabályozásának perspektívái Az önkormányzatközi együttm ködéshez közvetetten, valamint közvetlenül kapcsolódó megoldásra váró intézményi-szabályozási elemek minimálisan az alábbiakban foglalhatók össze, amelyek között b ven akadnak a német, illetve nyugat-európai tapasztalatokból meríthet megoldások: – Elengedhetetlen lenne az önkormányzati alapellátás minimumának megállapítása, aminek leginkább min ségi mutatók alapján kellene megtörténnie. – Meghatározandók az önkormányzati kötelez feladatok teljesítése elmulasztásának következményei. Ennek végiggondolása érinti egyfel l a törvényességi ellen rzés eszköztárának reformját, illet leg kitágítását többek között a helyettesít intézkedés alkalmazásának garanciális beépítésével. Másfel l összefügg az önkormányzati feladatellátás folyamatos figyelemmel kísérésével, aminek eredményeként megtörténhetne a feladatoknak az önkormányzati szintek közötti szükséges mozgatása, továbbá a kötelez társulások elrendelése. A továbbfejlesztés útját kell, hogy képezze az is, hogy létezzen olyan társulási típus, melyre a tagközségeknek a feladat teljesítésére vonatkozó joga és kötelezettsége átszáll, s a törvényességi felügyeleti szerv nem az alapító önkormányzatokkal, hanem a közös szervvel szemben jár el. – Meg kell oldani a térségi feladatellátás spillover hatásainak következetes ellentételezését városok és vonzáskörzetük vonatkozásában. Ennek lényeges eszköze az állami költségvetésen keresztül a vertikális és horizontális kiegyenlítés mechanizmusa, ami érinti az önkormányzati finanszírozás területpolitikai vagy allokatív funkciójának hangsúlyosabb érvényesítését. – Nagy hiányossága a fennálló szabályozásnak, hogy egyetlen érvényes önkormányzati társulási típust sem tett alkalmassá a magánjogi jogalanyok fogadására. Ez a kritika mindenekel tt a jogi személyiséggel bíró és költségvetési szerv státuszt élvez típusra vonatkozik. Ugyanígy 25
problematikus a társulási törvényen kívül rekedt, „ágazatilag” szabályozott önkormányzati területfejlesztési társulások helyzete, mivel azok m ködtetésében a partnerség elvének meghatározó jelent ségre kellene szert tennie. Érdemes lenne megfontolni a gazdasági és a társadalmi szféra beengedését az alapvet en közjogi természet önkormányzati társulásokba, mivel ily módon az állam és a társadalom számára is jól kontrollálhatóan alkalmassá válnának eddig még magyar viszonylatban ki nem aknázott funkcióterületek kihasználására. Így például közös területmenedzsment, gazdaságfejlesztés, amely igények már számos kistérségi szervezet programjában kitapinthatók. A kamarák, gazdasági társaságok, civil szervezetek beengedése valamely társulási típusba természetesen limitált formában, a közszféra dominanciájának megtartásával történne. Ebb l a szempontból Nyugat-Európában bevált módszer, hogy a magánjogi aktorok a szavazatok vagy a képviseleti helyek legfeljebb kétötödét birtokolhatják. – Komoly el relépésnek számít a korábbi állapothoz képest, hogy valamennyi társulási megállapodást meg kell küldeni törvényességi vizsgálat céljából az illetékes közigazgatási hivatalnak. Az állam számára ez egyfajta regisztrációt biztosít az önkormányzati szolgáltatásszervezés szervezeti és területi struktúrájára nézve, ami okosan alkalmazva az állami támogatáspolitika szolgálatába lenne állítható. Az önkormányzati együttm ködések ösztönzése ugyanis csak az aktuális helyzetkép ismeretében lehet igazán célirányos és hatékony. Ha pedig komolyan veszszük, hogy a helyi önkormányzat a politikai hatalomgyakorlásnak az a formációja, amely az állampolgárok számára részvételt, együttm ködési és ellen rzési lehet séget jelent, akkor a társulási szerz déseket mindenképp közérdek dokumentumoknak illik tekinteni. Vagyis elkerülhetetlennek tartom, hogy nyilvánosságra kerüljenek és ne ezoterikus hivatali aktusként kezeljék ket. Úgy vélem, ha döntéshozó szervvel, tehát társulási tanáccsal rendelkez típust választanak a társuló felek, akkor üléseinek nyilvánosságáról a lakosság felé is gondoskodni kellene. Ennek oka, hogy közvetlen legitimáció nélküli, delegációval életre hívott szerv dönt a választópolgárok sorsát érint kérdésekben, tehát közügyekben. – Nem nevezhet unikális jelleg nek a nyugat-európai országok társulási jogában, hogy a jogi személyiséggel bíró és feladathordozó együttm ködést biztosító szervezetnek az alapítók közigazgatási határai között, 26
saját illetékességében, feladatai ellátásához indokolt mérték rendeletalkotási joga van, például a közösen m ködtetett intézmény tekintetében díj-megállapítási jogát ekképpen tudja gyakorolni. Ebben az esetben azonban azt a garanciális elvet lenne célszer beillesztenie a törvénybe a jogalkotónak, hogy a társulási tanácsot alkotó képvisel k a küld önkormányzatok utasításaihoz kötötten végezhetik csak tevékenységüket. – Megfontolásra váró kérdés a jogi személyiség társulás típusának akkénti továbbfejlesztése, hogy a tagönkormányzatoktól elváló szervezetként jelenhessen meg, önállóan válhasson jogok és kötelezettségek alanyává, így a gazdálkodás jogalanyává is. – A kötelez társulás bevezetése jogi feltételeinek megteremtése egyre kevésbé képezi szakmai vita tárgyát, s mindinkább halaszthatatlanná váló feladat. – Végül az egész alapfokú közigazgatási szerkezet racionálisabbá válhatna, ha a körjegyz séget, mint több önkormányzat közös igazgatási szervét jelenítené meg egy a polgármesterekb l álló delegált szerv, melynek tagjává válhatna maga a szakelemet képvisel és a hivatalt irányító körjegyz is. Lényegében a kétszint helyi igazgatási szerv irányába való elmozdulást képezhetné e megoldás. Ez hosszabb távon megnyitná azt a lehet séget, hogy a körjegyz ség és az azonos körzetben m köd tárulások összeolvadjanak, ami által egyszer bbé és átláthatóbbá válna a közigazgatási szervezet. A felesleges szervezeti többszöröz dés kiküszöbölése lehetne a hozadéka. A területfejlesztési önkormányzati társulások tekintetében üdvös lenne az a fejl dési irány, miszerint megtartanánk ket mint területfejlesztési és tervezési szintet, továbbá betöltenék az önkormányzati érdekek összegzésének és a megyei, illet leg a regionális területfejlesztési tanácsokban történ képviseletének szervezeti és eljárási funkcióját. Az adott kistérség, mint érdekközösség szintjén megfogalmaznák és összehangolnák a fejlesztési elképzeléseket és megfelel szakértelemmel végezné a forráskoordinációt. Tehát a területfejlesztési projektek készítésének és végrehajtásának továbbra is célpontjai maradnának. Ebben az esetben sem lehet megspórolni annak a korlátozásnak a bevezetését, miszerint egy önkormányzat csak egy területfejlesztési társulásban vehessen részt, ennek hiányában az egész tervezés értelmetlenné válik. Hosszú távon ugyanis a francia és német tapasztalatok arra intenek bennünket, hogy a helyi közigazgatási egységek területi szerkezetének alakítása során törekedni célszer a területi tervezési és a közigazgatási területi egységek 27
harmonizálására, ugyanis a tervezés min sége függ attól, hogy a közigazgatás milyen mértékben képes akceptálni a területi tervezési igényeket és fordítva. A városok és vonzáskörzetük kapcsolatrendszerét illet en a hangsúlyt alapvet en a térségi közszolgáltató feladatok teljesítésére és az ezekkel kapcsolatos érdekek megjelenítésére és harmonizálására kellene helyezni. Ebben a tekintetben meg kell tenni a fogalmi és intézményi elhatárolásokat. Nyilvánvalóan más szervezeti megoldást igényelnek az agglomerációk, agglomerálódó térségek és mást a rurális területek városkörnyékei. A városkörnyékekben fontolóra kellene venni a várost és vonzáskörzetét alkotó önkormányzatokat tömörít közös szerv létesítését, aminek helyét az önkormányzati törvényben kellene megtalálni a „Városi vonzáskörzetek” alcím alatt. A városkörnyéki bizottság vagy tanács célja azonban alapvet en az adott térség ellátási-szolgáltatási kapcsolatainak tervszer vé, összehangolttá és magas szakmai színvonalúvá tétele lenne, hatósági feladatok együttes ellátásával csak a legszükségesebb mértékben, esetleg opciós jelleggel kellene terhelni. A tanács m ködési terrénumának súlypontját az egész városkörnyékre kiterjed térségi szerepkörök képeznék, amelyeknek kötelez vállalása teremtene jogalapot az állami ösztönz támogatáshoz. Az alapfokú ellátófunkciók úgyszintén bevonhatók a társulásba, ha azok ésszer , hatékony és a lakosság számára el nyös szervezeti rendben megoldhatók, mint például a családsegít és gyermekjóléti szolgálat fenntartása, alapfokú m vészetoktatási intézmény közös létesítése. A városkörnyéki tanács létesítése azonmód felveti a potenciális feladatkatalógus kérdésének tanulmányozását. Ha áttekintjük az állami költségvetési törvényt, számos normatív támogatási jogcímet találunk, amely minden helyi önkormányzatnak – függetlenül természetesen községi vagy városi jogállásától – népességszáma alapján jár. Tehát a finanszírozás nem tolerálja a spillover hatás következtében el álló hiányhelyzeteket, vagyis nem m ködik allokatív módon. Többek között e csoportba sorolhatók olyan jogcímek, mint a helyi közm vel dési és közgy jteményi feladatok, tehát muzeális intézmények, levéltárak és a nyilvános könyvtárak finanszírozása, az út- és hídfenntartás költségei, a kommunális és igazgatási feladatokhoz hozzácsapott sportfeladatok támogatása. Ezek a feladatcsoportok és mindazon alapfokú szolgáltató intézmények, amelyeket a városkörnyék lakossága kimutathatóan a központi helyzet településen igénybe vesz, a városkörnyéki tanács alapításával törvény erejénél fogva kötelez feladatkatalógusát képeznék, vagyis körzeti min séget kapnának. Ennek három irányban lennének következményei: 28
1) az ellátás és szolgáltatásszervezés, a fejlesztés és beruházás közös tervezését, a szolgáltatások szervezeti formáinak közös meghatározását, 2) az állam általi pótlólagos finanszírozását, 3) az intézmények, illet leg közös érdek feladatok végrehajtásának együttes irányítását vonná maga után. A modellnek el kell segítenie azt a folyamatot, hogy az önkormányzatokat a városi ranggal arányos intézményfenntartásra szorítsa. Hiszen a város nem egy pont, hanem térbeli képz dmény. Fontosnak tartom kiemelni, hogy a feladat hatalmas. Tagadhatatlan, hogy mind a közigazgatásban, mind a területfejlesztésben szükség van fejlett és dinamikus pólusokra, olyan er s térségi szerepkör településekre, melyek impulzusaikat tovább tudják adni mind a közigazgatás, mind a gazdaság szférájában és magukkal tudják ragadni egész vonzáskörzetüket a modernitás irányába. 3.9. Az értekezés tudományos eredményeinek összegzése 1) Akkor amikor számon kérjük modern önkormányzati rendszerünkön a településközi együttm ködés intézményesítését, továbbá annak min ségét, számot kell vetnünk a történelmi hagyományok nyújtotta igen gyér eszköztárral. A II. világháború el tti magyar közigazgatás nem ismerte a társulás jogintézményét, helyette rendszerint a községek szövetkezésének fogalmát alkalmazta a különböz közfeladatok szakracionális ellátása érdekében. Ezen felül legalsó szinten a körzetesített igazgatás elvére építette fel a községi, illet leg az önkormányzati igazgatás rendszerét. Sajnálatos módon a községi szövetkezés intézménye a helyi ügyek rendkívül sz k körére terjedt ki, lényegileg szakképzett személyzetnek a közös alkalmazására korlátozódott, aminek jelent ségét nyilvánvalóan nem szabad lebecsülnünk. Ugyanakkor a modern értelemben vett közszolgáltatások közös teljesítése a tanácsrendszer bevezetéséig nem képezte tárgyát a községközi együttm ködéseknek. Magyarázatul hivatkozhatunk a magyar polgárosodás jelent s megkésettségére a nyugat-európai államokhoz képest, ami feltétlenül kifejez dött a kommunális infrastruktúra hiányában, illet leg elmaradottságában. Egyszer bben fogalmazva, abban az id ben még nem épültek ki Magyarországon olyan intenzitással és min ségben a közszolgáltatások, amelyek indukálhatták volna az együttes feladatmegoldás keresését, továbbá az intézményi keretek kimunkálását, szabályozását. A társulás mint szervezet kérdése fel sem merülhetett. 29
2) Noha Magyarország a községrendezés megvalósításában közel egy évszázaddal elmaradt a fejlett polgári államok mögött, a településegyesítések a XX. század fordulójától kezd d en a rendszerváltásig folyamatosan jelen voltak a közigazgatás optimális területi és méretbeli szerkezete kialakításának eszközei között. Ez eleinte összekapcsolódott a közigazgatás feudális maradványainak felszámolásával, majd az 1930-as évekt l egyértelm en a racionális, szakmailag magas színvonalú és takarékos helyi igazgatás céljával ötvöz dött. 3) A tanácsrendszer alatt a településközi kapcsolatok intézményesítésének mostoha sorsa kontinuitást mutatott az el z rendszerrel, mivel a demokratikus centralizmus útját állta annak, hogy a tanácsok valóságos önkormányzatokká váljanak. Az „önkormányzati” integráció jelenléte mindenekel tt a körzetesített igazgatási struktúrák kiépítésében volt kitapintható, ami a szakszer ség és hatékonyság elvével párosult. A helyi tanácshálózat összevonása leginkább egyes nyugat-európai polgári államokban végrehajtott területi reformokhoz hasonlítható, miközben bizonyos tekintetben még demokratikusabb jegyeket, illetve kevésbé drasztikus módszereket mutatott fel. A társulás jogintézményét a korabeli jogi normák nem nevesítették, a szakirodalomban társulásnak nevezett tanácsi együttm ködések a pártirányítás, továbbá a fels bb tanácsi szintek által vezényelt, tehát az önkéntességet nélkülöz hatósági feladatellátást kiszolgáló körzetrendszert eredményeztek. Ezen okoknál fogva a társulások intézményi jellemz it a korabeli közigazgatási rendszer nem tudta kiérlelni, a tanácsok együttm ködési megállapodásai hatásaiban az önkormányzati rendszerbe is tovagy r z tartalmi és formai hibákban szenvedtek. 4) A városi vonzáskörzetek szocializmusbeli intézményesítése sem tudott maradandó értékeket teremteni a magyar közigazgatás számára. Az els sorban igazgatási jelleg városkörnyéki rendszert a politikai irányítás hosszú távon a kétszint igazgatási rendszer megteremtésének oltárán kívánta feláldozni, miközben a városkörnyéki tájegységi érdeket nem ismerte el. A város és a környékbeli községek közötti kapcsolatrendszerben a mellérendeltség és a hierarchia elemei egyaránt megtalálhatók voltak, amit súlyosbított a fejlesztési forrásokért vívott küzdelemben közöttük fennálló versenyhelyzet. Ehhez képest a magyar közigazgatás-történeti gondolkodásban a városkörnyékek intézményesítésére vonatkozó koncepcióalkotás messze megel zte a jogalkotás, illet leg a hatalom igényeit.
30
5) Az önkormányzati integrációs formáknak a német jog fejl déstörténetében elvégzett elemzése a többszint községi szervezeti formáknak és a társulásoknak színes és hosszú múltra visszatekint intézményesítését mutatta ki. A fejlett polgári államban szerves fejl dés következménye a kifinomult szabályozás, mely az állam képében megjelen társadalmi érdeket fölébe helyezi bármely helyi politikai közösség szabadságjogának. Az állami törvényességi felügyelet markáns megnyilvánulása a társulási típusok tekintetében utat mutathat a magyar jogalkotó számára is az önkormányzatok törvényességi ellen rzésének felügyeletté szélesítése tekintetében. 6) A modern európai alkotmányok szabályozási felfogásainak összehasonlítása arra az eredményre vezetett, miszerint a kötelez társulás a demokratikus államberendezkedés természetes közigazgatási eleme, amely a társulási szabadságot korlátozó olyan intézmény, mely az államszervezet egységéhez és az önkormányzati autonómia meg rzéséhez f z d érdek közötti összhang egyensúlyát hivatott megteremteni. 7) Az empirikus adatfelvétel birtokában megállapítható, hogy ma Magyarországon a társulási kapcsolatok intenzitása a településhálózati adottságok függvényében alakul. Egy aprófalvas megyét jellemz mintegy négyszeres társulási szervezeti részvétellel szembeállítható a nagyfalvas településstruktúra, melyben elenyész a társulási részvétel. A rendszer pedig e diszkrepanciát jelenleg nem tudja kezelni, sem az önkormányzati közös hivatalok, a körjegyz ségek jogi szabályozása, sem pedig az önkormányzati együttm ködéseket ösztönz állami támogatások formájában. 8) A területfejlesztés és az önkormányzati rendszer kapcsolódási pontjait illet en kiemelend az Európai Unió álláspontja az európai tér fejl dési perspektívája vonatkozásában. Az idevonatkozó indikatív dokumentumok a kiegyensúlyozott területi fejl dés bázisán állnak, melyben az EU elismeri, hogy a területi fejl dés tendenciáit mind er teljesebben befolyásolják a helyi és regionális önkormányzatok. Leglényegesebb célkit zéseik közé tartozik a többközpontú (policentrikus) és kiegyenlített városhálózat kialakítása, valamint a városok és vidéki térségek közötti partneri kapcsolatok er sítése. Ebb l ami Magyarország számára is megfontolandó, hogy újraértékelend város és vidéke partnerségének kérdése. A vidéki városok figyelmet érdemelnek az integrált fejlesztési stratégiák kidolgozása során, továbbá az együttm ködés új formái szolgáltatáscserét feltételeznek a város és környéke önkormányzatai
31
között. E kívánalmakkal szemben mind az Ötv., mind a területfejlesztési törvény a városok szerepkörének értelmezésével adós maradt. 9) A településközi együttm ködések finanszírozási kérdései felvetik az egész önkormányzati finanszírozás újragondolásának problémáját, mindenekel tt a térségi szerepkörök gyakorlásának elismerésére kell a jöv ben hangsúlyt helyezni. A területpolitikai funkció er teljesebb érvényesítésére van szükség ahhoz, hogy a városi vonzáskörzetek ellátórendszerei rá tudjanak épülni az önkormányzati együttm ködésekre. Ez eredményezné egyrészr l a nemzetgazdasági méretekben pazarló párhuzamos intézményfejlesztések kiküszöbölését, valamint azt, hogy a körzetközpont önkormányzatok az egész térség érdekeire figyelemmel alakítsák kommunális politikájukat. 10) Bár a társulások a mellérendelt önkormányzatok közötti másodlagos forráselosztás szerint m ködnek, mégis feltárható összefüggés az alacsony társulási hajlandóság és a forráshiányossá válás között. S nem bizonyítható, hogy az önkormányzati integráció egyedül az aprófalvas térségek közigazgatási problémáinak orvossága lenne. A társulások állami ösztönzésének céljából évr l-évre – változó feltételrendszer közepette – beépülnek a központi költségvetésbe a különféle támogatási elemek. A településsoros adatok elemzése azt a tényt közvetítette számunkra, hogy a nagy horderej közoktatási feladatok kiegészít állami támogatása szinte áttekinthetetlen finanszírozási hálót tart fenn a kistelepülések javára, amelyben a sokféle jogcímen érkez többletforrásokhoz rendelt célok kioltják egymást. A jelenleg hatályos rendszerben a társulás jogcímén igénybe vehet pótlólagos támogatások nem képeznek domináns tényez t, az állami hozzájárulások számottev bb hányada együttm ködés hiányában illeti meg továbbra is az önkormányzatokat. A hatékonysági és eredményességi tényez t lehetetlen számon kérni a rendszeren.
32
4. A doktori értekezés témakörében megjelent publikációk 4.1. Könyv A kisközségek az önkormányzattá válás útján. Pécs, MTA Regionális Kutatások Központja Kutatási Eredményei 10. 1990. 141 o. 4.2. Könyvfejezetek Néhány Szolnok megyei községegyüttesben folytatott vizsgálat empirikus tapasztalatai. In: Pálné Kovács I. (szerk.) A közös tanácsú községek. Pécs, MTA Regionális Kutatások Központja, 1990. 106–132. o. A városok integratív funkciójának közigazgatási vonatkozásairól. In: Csefkó F. (szerk.) Tér és közigazgatás. Pécs – Budapest, MTA Regionális Kutatások Központja–Magyar Közigazgatási Intézet. 1994. 89–102. o. A kistérségi szervez dések a jogi szabályozás szemszögéb l. In: Hrubi L.– Pálné Kovács I.–Sükösd F.–Vadál I. (et al.) (szerk.) Európába megy-e a megye? El adások és hozzászólások az 1994. szeptember 28–30-i harkányi konferencián. Pécs, Baranya Megyei Közgy lés. 1994. 76–79. o. Kistérségi társulások lehet ségei a falvak fejlesztéséért. In: Kovács T. (szerk.) A mez gazdaságtól a vidékfejlesztésig. III. Falukonferencia. Pécs, MTA Regionális Kutatások Központja. 1995. 57–64 .o. Az önkormányzati társulási szabadság szabályozásának alkotmányos lehet sége. In: Verebélyi I. (szerk.) A helyi önkormányzatok alkotmányi szabályozása. Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó–MTA Állam- és Jogtudományi Intézete. 1996. 207–230. o. Co-operation among local governments as the foundation for regional subdivision. In: Hajdú, Z. (Ed.) Regional Processes and Spatial Structures in Hungary in the 1990’s. Pécs. Centre for Regional Studies. 1999. 77–98. o. Vidékfejlesztés és önkormányzatok. In: Hantó Zs. (szerk.) Magyar falvak a szocializmus után. Térségfejlesztési ismeretek fels fokon VIII. kötet. Szolnok, PHARE, 33–55. o. Társszerz : Pálné Kovács I.
33
4.3. Cikkek, tanulmányok Differenzierungstendenzen im ungarischen politischen System. = Wissenschaftliche Zeitschrift der Friedrich-Schiller-Universität. 1990. 4. 355–357. o. Önállóság és egymásrautaltság a Baranya megyei kistelepülések szemszögéb l. = Magyar Közigazgatás. 1991. 8. 750–755. o. Önkormányzati társulások a területi tervezésben. = Magyar Közigazgatás. 1991. 11. 1003–1010. o. Társszerz : Faragó L. Hajdú-Bihar megyei tapasztalatok a kistérségi szövetségek és társulások létrejöttér l. = Comitatus 1993. 10. 39–47. Társszerz : Süli-Zakar I. Gondolatok a településközi kapcsolatok ösztönzésér l. = Magyar Közigazgatás. 1994. 2. 117–119. o. Az önkormányzati társulásokról a gyakorlattól a szabályozásig. = Magyar Közigazgatás. 1995. 12. 691–697. o. A térségi együttm ködés lehetséges szerepe a terület- és településfejlesztésben. A térségi együttm ködés szabályozása, szervezeti és eszközrendszere. 1. = Comitatus. 6. 1996. 1. 5–10. o. A térségi együttm ködés lehetséges szerepe a terület- és településfejlesztésben. A térségi együttm ködés szabályozása, szervezeti és eszközrendszere. 2. = Comitatus. 6. 1996. 2. 3–12. o. Kistérségi társulások szerepe a terület- és településfejlesztésben. = Önkormányzat. 1996. 8. 35–41. o. A községközi együttm ködés intézményes problémái. = Hírlevél. Módszertan az önkormányzatoknak, 1996. 12. 5–7. o. A területi tervezés intézményei és az önkormányzati szféra viszonyrendszerének vizsgálatához. = Magyar Közigazgatás 1999. 10. 560–566. o. Vázlat a területi tervezés és a közigazgatás kapcsolatáról, avagy regionalizálás a területi tervezés szemszögébõl = Tér és Társadalom 1999. 3. 79–99. o. A megyei önkormányzatok felel ssége a területi kohézió er sítésében. = Comitatus 2000. 12. sz. 17–22. o. Önkormányzati finanszírozás és térségi szerepkörök. = Területi Statisztika 1. 2001. 3–22. o. A településhálózat fejlesztésének helye az önkormányzati rendszer jöv jében. = Magyar Közigazgatás 2001. 3. 146–150. o.
34
