Aan Van Datum OV Bureau Randstad RebelGroup Inleiding en vraagstelling Inleiding Vraagstelling 2

Rapportage

Onderwerp

Financiering, bekostiging en investeringsstrategie voor het Randstadnet 2028

Aan

Van

Datum

OV Bureau Randstad

RebelGroup

23.05.11

Inhoud 1

Inleiding en vraagstelling 1.1 Inleiding 1.2 Vraagstelling

2 2 2

2

Financiering voor Randstadnet 2028 !? 4 2.1 Wat is financiering? 4 2.1.1 Financiering versus bekostiging 4 2.1.2 Waarom financieren? 5 2.1.3 Hoe werkt financiering? 5 2.2 De huidige financieringsmogelijkheden 7 2.2.1 Financiering bij de Opdrachtgever: de Rijksoverheid 7 2.2.2 Financiering bij de Opdrachtgever: De Decentrale Overheid 8 2.2.3 Financiering bij de Opdrachtnemer 9 2.3 Op naar een nieuw financieringsarrangement voor Randstadnet 2028 ? 11

3

Hoe bekostigen wij Randstadnet 2028? 3.1 Het bekostigingsprobleem: een verdieping 3.2 Wat is het bekostigingstekort, en waar valt het? 3.3 Oplossingsrichting 1: De spits afvlakken 3.4 Oplossingsrichting 2: Hogere tarieven voor het Randstadnet 3.5 Oplossingsrichting 3: Regionale invoering van een gebiedstol 3.6 Oplossingsrichting 4: Assets verkopen 3.7 Oplossingsrichting 5: Regionale bereikbaarheidsbelasting 3.8 Oplossingsrichting 6: Minder kosten voor exploitatie 3.9 Oplossingsrichting 7: Value capturing

13 13 13 15 17 17 18 19 20 21

4

Blauwdruk voor een investeringsstrategie 4.1 Inleiding: een investeringsstrategie 4.2 Categorieën van projecten 4.3 Welke criteria zijn per categorie van toepassing? 4.4 Welke gegevens hebben we nodig? 4.5 Hoe kan nu een strategie geformuleerd worden?

22 22 23 25 26 27

5

Conclusies en aanbevelingen

29

Datum

Van

Onderwerp

Pagina

23.05.11

RebelGroup


2 / 30

1 Inleiding en vraagstelling 1.1

Inleiding

Het OV-Bureau Randstad heeft in het rapport ‘Randstadnet 2028: de belofte aan de reiziger’ een visie op het Randstedelijk OV-netwerk in 2028 geformuleerd. Hierin is een netkaart opgenomen, waarin is aangegeven op welke trajecten en corridors de hoge kwaliteitseisen van Randstadnet 2028 zouden moeten gelden. Na vaststelling van het rapport hebben de betrokken bestuurders aan het OV-Bureau Randstad opdracht gegeven om deze visie verder uit te werken door: (1) een projectenlijst op te stellen met benodigde infrastructurele maatregelen; (2) inzicht te geven in de financiële consequenties van realisatie van Randstadnet 2028; (3) een globale toets uit te voeren op het oplossend vermogen van de gewenste maatregelen; (4) een investeringsstrategie te ontwikkelen, en tot slot (5) mogelijke financieringsarrangementen te ontwikkelen. De eerste drie punten zijn in een eerdere opdracht uitgewerkt door Rebel in samenwerking met Goudappel Coffeng. Dit heeft geleid tot de rapportage ‘financiële gevolgen Randstadnet 2028’. Het OV-bureau heeft aan RebelGroup gevraagd om ook de punten vier en vijf uit te werken. Deze rapportage geeft de uitkomsten van het onderzoek.

1.2

Vraagstelling

Het rapport ‘Randstadnet 2028: de belofte aan de reiziger’ bevat een forse OV-ambitie. De realisatie van deze ambitie voor 2028 zal niet vanzelf tot stand komen. Hiervoor zijn enkele hobbels te overwinnen. In de eerste plaats is er sprake van een bekostigingsvraagstuk. Het onderzoek naar de financiële consequenties van Randstadnet 2028 heeft duidelijk gemaakt dat het realiseren van alle ambities een totale investeringslast van ca 19 miljard euro met zich meebrengt. Voor een substantieel deel van de investeringskosten zijn op dit moment al financiële middelen gereserveerd. Voor 48% van de totale investeringskosten, ofwel 9,3 miljard euro, is dat niet zo. De OV-ambitie kan alleen maar gerealiseerd worden als aanvullende bekostiging gevonden wordt. Daarnaast zal er behoefte bestaan aan een investeringsstrategie. Omdat financiële middelen schaars zijn, zullen er keuzes gemaakt moeten worden: welke projecten doen we wel, welke projecten doen we niet? Maar ook: Welke projecten doen we eerst, en welke projecten kunnen nog even wachten? Een investeringsstrategie helpt om deze vragen te beantwoorden. Tot slot, het benutten van financieringsarrangementen kan er toe bijdragen dat de volledige ambitie versneld of in ieder geval voor 2028 gerealiseerd wordt. Immers, het kunnen aantrekken van financiering (bijvoorbeeld een lening) stelt je in staat om projecten eerder uit te voeren; eerder dan dat je daar zelf geld voor beschikbaar hebt.

Datum

Van

Onderwerp

Pagina

23.05.11

RebelGroup


3 / 30

Deze rapportage gaat in op de hierboven genoemde onderwerpen. In hoofdstuk twee staan wij stil bij de noodzaak tot en de mogelijkheid van financieren. Vervolgens brengen we in hoofdstuk 3 de mogelijkheden in beeld om het bekostigingsvraagstuk aan te pakken. Tot slot staan we in hoofdstuk 4 stil bij de investeringsstrategie. De uitkomsten van dit onderzoek zijn tot stand gekomen op basis van eigen analyse van RebelGroup, een werksessie met het OV-bureau en een drietal gesprekken met experts bij de decentrale overheid.

Datum

Van

Onderwerp

Pagina

23.05.11

RebelGroup


4 / 30

2 Financiering voor Randstadnet 2028 !? De bestuurders die betrokken zijn bij Randstadnet 2028 hebben opdracht gegeven om ‘financieringsarrangementen’ te ontwikkelen voor Randstadnet 2028. Voordat wij ingaan op de huidige financieringsmogelijkheden bij het investeren in infrastructuur en openbaar vervoer, staan wij eerste stil bij de vraag wat financieren nu eigenlijk precies is. We sluiten dit hoofdstuk af met een bespreking van de wenselijkheid van een nieuw te ontwikkelen financieringsarrangement, speciaal toegespitst op de realisatie van Randstadnet 2028.

2.1

Wat is financiering?

2.1.1 Financiering versus bekostiging In de dagelijkse praktijk worden de begrippen ‘financiering’ en ‘bekostiging’ veelvuldig door elkaar gehaald. In dit rapport hanteren we voor deze begrippen de definities die aansluiten bij het onderzoek van de commissie Ruding naar private financiering1 (mei 2008):

-

Bekostigen is het daadwerkelijk betalen voor een product of een dienst. Bekostiging gebeurt in de praktijk vaak door een overheid die geld vrijmaakt in de eigen begroting en daarmee de aannemer betaalt die een nieuw stuk infrastructuur heeft gerealiseerd. Ook gebruikers van de nieuwe infrastructuur kunnen bekostigen, doordat zij tol moeten betalen voor het gebruik van een weg of omdat zijn een ticket moeten kopen voor de bus, tram of trein.

-

Financieren is het tijdelijk ter beschikking stellen van geld. Financiering is noodzakelijk als er eerst uitgaven gedaan worden en pas later inkomsten binnenkomen. Bij vrijwel elk investeringsproject is dat aan de orde. Cruciaal kenmerk van financiering is dat het ter beschikking gestelde geld terugbetaald moet worden aan de financier, inclusief een vergoeding (rente of dividend).

Dit betekent dus dat financiering geen oplossing is voor een bekostigingsprobleem (of anders gezegd: een dekkingstekort). Sterker nog: financiering is alleen maar mogelijk als er sprake is van volledige bekostiging. Immers, een financier zal nooit tijdelijk geld ter beschikking stellen, als hij niet voldoende zekerheid heeft dat hij op een later moment de financiering terugbetaald zal krijgen. Financiële dekking is daarmee een voorwaarde voor financiering. Bekostiging kan zowel publiek (een overheid betaalt voor een dienst of product) als privaat plaatsvinden (tol en vervoertickets). Hetzelfde geldt voor financiering. Bij publieke financiering leent de overheid geld uit, bij private financiering gebeurt dat door private partijen, zoals banken, insititutionele beleggers of investeringsfondsen. Combinaties tussen publieke/private bekostigings en private/publieke financiering zijn mogelijk.

1

Commissie Ruding, “op de goede weg en het juiste spoor” (mei 2008)

Datum

Van

Onderwerp

Pagina

23.05.11

RebelGroup


5 / 30

2.1.2 Waarom financieren? Financiering helpt om tijdelijke kastekorten te overbruggen. Wanneer nú geen liquide middelen beschikbaar zijn, maar die op een later moment wel vrijkomen, dan zorgt het aantrekken van financiering ervoor dat de liquide middelen als het ware ‘naar voren worden gehaald’. Dit stelt overheden in staat om projecten eerder uit te voeren. Specifiek voor Randstadnet 2028 kan financiering bijdragen aan versnelde realisatie van Randstadnet 2028, dan wel het realiseren van alle projecten vóór de beoogde einddatum 2028. Voordat gezocht gaat worden naar mogelijkheden om projecten te financieren, moet eerst een antwoord gegeven worden op de vraag of het überhaupt wel mogelijk en wenselijk is om projecten te versnellen. Hierin spelen twee zaken een nadrukkelijke rol:

Versnelde realisatie van projecten moet passen in de procedurele planning Het voorbereiden van de realisatie van nieuwe infrastructuur is in Nederland relatief tijdrovend. Het doorlopen van Tracéwetprocedures, het aanpassen van bestemmingsplannen, het uitvoeren van milieu effect rapportages etc.; het neemt allemaal tijd in beslag. Als er een bestuurlijke wens is om projecten te versnellen, dan is het nog maar de vraag of dat procedureel mogelijk is. Zonder duidelijkheid daarover, heeft het weinig zin concreet op zoek te gaan naar financiering om versnelde realisatie te faciliteren.

Versnelde realisatie van projecten moet maatschappelijk nuttig zijn Een project dat maatschappelijk rendabel is bij realisatie in 2028, hoeft dat niet automatisch te zijn bij realisatie in 2020. Immers, dat zal in belangrijke mate afhangen van het antwoord op de vraag of de vervoervraag ook in 2020 al voldoende groot is om de investering op dat moment te legitimeren. Er zal dus een afweging gemaakt moeten worden tussen de extra baten die gerealiseerd zullen worden door versnelde oplevering, en de extra kosten die dit met zich meebrengt. Immers, het versnellen van een project leidt tot (extra) financieringskosten. Pas als versnelde realisatie van een project zowel bestuurlijk gewenst als procedureel mogelijk is, dan kan er behoefte ontstaan om op zoek te gaan naar financieringsmogelijkheden. Wij wijzen er op dat versnelde realisatie van een project in de praktijk niet altijd leidt tot een financieringsbehoefte. Vaak blijken de begrotingen van investerende overheden dusdanig flexibel te zijn, dat de financiële dekking van een te versnellen project naar voren gehaald kan worden, bijvoorbeeld ten faveure van een project dat juist vertraging oploopt (zie ook paragraaf 2.2.1 over de mogelijkheden voor een kasschuif).

2.1.3 Hoe werkt financiering? Financieren is het oplossen van een timingsverschil tussen het moment dat de uitgaven gedaan moeten worden en het moment dat daarvoor financiële dekking (ofwel: bekostiging) beschikbaar is. In dit rapport onderscheiden wij financiering op het niveau van opdrachtgever (OG) en financiering op het niveau van de opdrachtnemer (ON).

Datum

Van

Onderwerp

Pagina

23.05.11

RebelGroup


6 / 30

Met de opdrachtgever duiden wij een overheid aan die een publieke voorziening wil realiseren en daarvoor een aanbesteding organiseert. In het geval van Randstadnet 2028 projecten kan het gaan over de Rijksoverheid, provincies, stadregio’s en gemeentes. Onder opdrachtnemers verstaan wij private partijen of een combinatie van private partijen in consortiumverband, die een contract hebben met een aanbestedende overheid, die hen verplicht een project te realiseren. Het volgende figuur brengt de noodzaak tot financiering in beeld. Hieruit blijkt dat de aanbestedende overheid in latere jaren dekking beschikbaar heeft (aangeduid met het groene blok). Om het project versneld te realiseren, zal hij echter in eerdere jaren al de opdrachtnemer moeten betalen, die dan namelijk ook op een eerder moment kosten zal moeten maken. geld Dekking OG Perspectief opdrachtgever

tijd Betaling ON

geld Betaling OG Perspectief opdrachtnemer

tijd Investering

Bij financiering op het niveau van de opdrachtgever trekt de opdrachtgever financiële middelen aan. Dit stelt de aanbestedende overheid in staat om de opdrachtnemer te betalen op het moment dat deze kosten maakt, namelijk tijdens de bouw. De terugbetaling van de aangetrokken lening vindt vervolgens plaats in de jaren dat de opdrachtgever over financiële dekking beschikt. Het volgende figuur brengt dit in beeld; de oranje blokjes representeren de trekking en de terugbetaling van de financiering. geld Lening Dekking OG Perspectief opdrachtgever

tijd Betaling ON

Terugbetaling Financiering

geld Betaling OG Perspectief opdrachtnemer

tijd Investering

Datum

Van

Onderwerp

Pagina

23.05.11

RebelGroup


7 / 30

Wanneer financiering plaatsvindt op het niveau van de opdrachtnemer, dan zal de private partij financiering aantrekken op het moment dat hij ten behoeve van de bouw van het project kosten maakt. Hij kan op een later moment de financiering terugbetalen, doordat hij op dat moment de betalingen van de aanbestedende overheid ontvangt. In dit geval worden de in het contract vastgelegde betaalstromen van de overheid aan de opdrachtnemer zodanig gewijzigd, dat ze ‘matchen’ met de beschikbare dekking bij de overheid. Het effect dat de betalingen van de overheid naar achteren worden geplaatst doet zich in de praktijk bijvoorbeeld voor bij DBFM-contracten (DBFM staat voor Desing, Build, Finance en Maintain) waarbij de opdrachtnemer verplicht wordt tijdens de bouw zijn kosten te financieren, om deze kosten vervolgens tijdens de exploitatiefase terug te ontvangen. Het volgende figuur illustreert financiering op het niveau van de opdrachtnemer. geld Dekking OG Perspectief opdrachtgever

tijd Betaling Overheid aan ON

geld Lening

Ontvangen Bijdrage van OG

Perspectief opdrachtnemer

tijd Investering

2.2

Terugbetaling Financiering

De huidige financieringsmogelijkheden

Het is momenteel al mogelijk om financiering te arrangeren om daarmee projecten te versnellen. Navolgend geven wij een kort overzicht van de huidige mogelijkheden.

2.2.1 Financiering bij de Opdrachtgever: de Rijksoverheid De Rijksoverheid voert een kasstelsel. De Minister van Financiën hanteert strakke uitgavenkaders en probeert daarmee te sturen op het EMU-saldo en de EMU-schuld. Voor de departementen, waaronder het ministerie van Infrastructuur en Milieu, betekent dit dat zij jaarlijkse de beschikking krijgen over een hoeveelheid kasgeld, waar ze hun beleidsdoelen mee moeten verwezenlijken. Individuele departementen hebben niet de mogelijkheid om zelf geld te lenen, om dit vervolgens in volgende jaren terug te betalen. Het lenen van geld lenen door de Staat gebeurt centraal en wel door het Agentschap der Financiën, dat staatsobligaties op de markt plaatst.

Datum

Van

Onderwerp

Pagina

23.05.11

RebelGroup


8 / 30

Daarmee bestaan er op Rijksniveau geen financieringsmogelijkheden voor een individueel departement als het Ministerie van I&M. Wel beschikt I&M over een Infrastructuurfonds. Naast het feit dat een fonds iets meer flexibiliteit geeft om bedragen over de jaren heen te schuiven, geeft de omvang van het fonds de mogelijkheid om wijzigingen door te voeren in het onderliggende investeringsprogramma. Dit betekent dat het mogelijk is om een kasschuif uit te voeren. Het volgende figuur brengt dit in beeld: geld

Beschikbaar budget

X

A

A

B

B

2020

2028

tijd

De verticale as geeft het jaarlijks beschikbare kasbudget X weer. Dit is, grofweg, jaarlijks gelijk. Het jaarlijkse kasbudget is dermate groot, dat er jaarlijks meerdere projecten uit betaald kunnen worden. Welke projecten dat zijn is vastgelegd in het onderliggende investeringsprogramma. Binnen dit investeringsprogramma kan herprioritering plaatsvinden. Dat betekent dat sommige projecten vertraagd en andere projecten versneld worden. Bovenstaand figuur laat zien hoe de beschikbare middelen voor project B naar achteren geschoven worden, terwijl die van project A naar voren gehaald worden. Deze kasschuif vindt plaats binnen de jaarlijkse uitgavenkaders zoals vastgesteld door de Minister van Financiën (i.c.: het bedrag X per jaar). Dergelijke herprioriteringen zijn op Rijksniveau mogelijk. Dit is geen financiering, omdat niet tijdelijk extra liquide middelen worden aangetrokken, maar het geeft wel de flexibiliteit om belangrijk geachte projecten versneld tot uitvoering te brengen.

2.2.2 Financiering bij de Opdrachtgever: De Decentrale Overheid Provincie Daar waar de Rijksoverheid een kasstelsel voert, daar voeren provincies (net als gemeentes) een baten lasten stelsel. Voor het doen van investeringen betekent dit, dat provincies niet afhankelijk zijn van de hoeveelheid kasgeld die in enig jaar beschikbaar is, maar dat zij kunnen lenen om projecten uit te kunnen voeren. Sterker nog, lenen (ofwel financieren) is de staande praktijk. De leningen worden in latere jaren terugbetaald (inclusief rente) door de structurele inkomsten, bijvoorbeeld uit opcenten, een bijdrage uit het provinciefonds, doeluitkeringen etc. De begrotingsregels voor provincies zijn vastgelegd in het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV), alsmede in de nota IWA (Investeren, Waarderen en Activeren). In deze laatste provinciespecifieke nota wordt vastgelegd vanaf welk investeringsbedrag geld geleend

Datum

Van

Onderwerp

Pagina

23.05.11

RebelGroup


9 / 30

mag worden om de investeringskosten in eerste instantie te kunnen dragen. Voor de provincie Zuid Holland is deze drempelwaarde bijvoorbeeld 1 miljoen euro. Dit betekent dat de financieren op het niveau van de provincie als opdrachtgever uitstekend mogelijk is. Dit kan uiteraard niet ongelimiteerd. In de toekomst moet er voldoende financiële dekking aanwezig zijn om de rente en de aflossingen te kunnen voldoen. Met andere woorden: de financieringscapaciteit wordt bepaald door de toekomstige structurele inkomsten. Wanneer deze lager zijn of minder hard groeien (bijvoorbeeld door het structureel korten op de BDU), dan is de mogelijkheid om ‘aan de voorkant’ te financieren vanzelfsprekend minder groot.

2.2.3 Financiering bij de Opdrachtnemer Ook op het niveau van de opdrachtnemer bestaan financieringsmogelijkheden. Door het aanbesteden van een DBFM of DBFM-light contract of door het op de markt zetten van een concessie met daarin een investeringsverplichting, wordt de private opdrachtnemer gedwongen om initiële investeringskosten te financieren.

DBFM(o) of DBFM(o)-light contracten Een DBFM-contract (DBFM staat voor Design, Build, Finance en Maintain) geeft de volledige verantwoordelijkheid aan een private partij om een stuk nieuwe infrastructuur te ontwerpen (binnen de randvoorwaarden van het programma van eisen), te bouwen en te onderhouden. Het is denkbaar dat ook de verantwoordelijkheid voor de exploitatie van de nieuwe infrastructuur (bijvoorbeeld het rijden van trams) toegevoegd wordt aan de scope van het contract. Tenslotte moet de private partij alle investeringskosten voorfinancieren. Hij krijgt pas betaald als de nieuwe infrastructuur beschikbaar is. De overheid betaalt binnen dit contract voor een dienst, namelijk het beschikbaar maken en houden en/of het exploiteren van de infrastructuur, en niet langer voor een product (bijvoorbeeld het maken van een nieuwe weg of een nieuw stuk spoor etc.). Doordat in een DBFM-contract de opdrachtnemer verantwoordelijk is voor de bouwfinanciering, verandert de betaalstroom van de aanbestedende overheid. Deze wordt naar achteren geschoven en uitgesmeerd over de totale lengte van het contract (15 tot 25 jaar). Naast dat een DBFM-contract zorgt voor andere betaalstromen vanuit de overheid, bevat het contract prikkels die er voor zorgen dat de overheid uiteindelijk meer waar voor haar geld krijgt (meer kwaliteit voor dezelfde prijs, of dezelfde kwaliteit voor een lagere prijs). Dit komt door het sturen op en betalen voor de beschikbaarheid van de infrastructuur als dienstverlening, het in één hand leggen van de verantwoordelijkheid voor ontwerp, bouw en onderhoud, waardoor levenscyclusoptimalisatie plaatsvindt en door de tucht van de financiers, die voortdurende meekijken bij de bedrijfsvoering en het risicomanagement om zich er van te verzekeren dat de financiering terugbetaald zal worden. DBFM-contracten worden in Nederland al sinds het begin van het millennium op de markt gezet, zowel voor spoorprojecten (de bovenbouw van de HSL infrastructuur) als voor wegprojecten (A59 en N11). Terwijl het aantal DBFM-aanbestedingen daarna langere tijd beperkt was, lijkt daarin nu een kentering gekomen. Na aanbesteding van enkele grote DBFM-contracten in 2010, zijn in 2011 weer enkele aanbestedingen gestart.

Datum

Van

Onderwerp

Pagina

23.05.11

RebelGroup


10 / 30

Ook voor sommige Randstadnet 2028 OV-projecten kan het uitvoeren van een project via een DBFMcontract interessant zijn. Niet elk project leent zich daar overigens voor. Het zal vooral moeten gaan om projecten die een substantiële kapitaalsinvestering vergen en om stukken infrastructuur die niet te veel fysieke interfaces hebben met bestaande infranetwerken2. Daarnaast is voor de potentiële meerwaarde van een DBFM-contract van belang dat de private opdrachtnemer voldoende vrijheidsgraden zal hebben om invulling te geven aan het contract. Alleen dan zal de potentiële meerwaarde van een dergelijke geïntegreerde contractvorm gerealiseerd kunnen worden. Projecten met DBFM(O)-potentie zijn bijvoorbeeld de ijmeerverbinding en het tramnetwerk in Utrecht3. Normale DBFM-contracten zorgen voor aanzienlijke transactiekosten, ondanks het feit dat de contracten steeds verder gestandaardiseerd zijn. Deze kosten worden onder meer veroorzaakt, doordat een volledige projectfinanciering wordt opgetuigd en financiers een intensief ‘due diligence’ traject doorlopen alvorens de financiering te fiatteren. Dit zorgt er voor dat volledige DBFMcontracten voor relatief kleine projecten ongeschikt zijn, omdat de mogelijke meewaarde niet opweegt tegen de transactiekosten. Om de DBFM-filosofie ook van toepassing te kunnen laten zijn op projecten van een kleinere omvang is daarom een DBFM-light contract ontwikkeld. Met dit contract zijn de voordelen van het DBFMcontract behouden, maar zijn de transactiekosten beperkt. Een DBFM-light contract kan mogelijk interessant zijn voor kleinere Randstadnet 2028 projecten. Het eerste aanbestede DBFM-light contract betreft overigens de opdracht voor de verlenging van de landingsbaan van luchthaven Groningen – Eelde. Tekstbox: de overheid leent altijd goedkoper dan een private partij? Tegenstanders van Publiek Private Samenwerkingsvormen en specifiek het DBFM-contract wijzen er vaak op dat de overheid altijd goedkoper leent dan een bank. Hierop wordt geconcludeerd dat private financiering kostenverhogend is en daarom niet de voorkeur verdient. Naast het feit dat gedeeltelijke private financiering om andere redenen aantrekkelijk kan zijn (i.c. door financiering privaat plaats te laten vinden, ontstaat een stevige prikkel om uitvoeringsrisico’s zoveel mogelijk te beheersen), is hier enige nuance op zijn plaats. De overheid, althans in ieder geval de Nederlandse Staat, leent inderdaad goedkoper. Kopers van Nederlandse staatsobligaties schatten het risico dat de Nederlandse niet aan haar rente- en aflossingsverplichtingen zal kunnen voldoen als zeer laag in en vragen daarom een geringe risico-opslag bovenop de basisrente. Wanneer banken zichzelf financieren zal dit risico in z’n algemeenheid hoger worden ingeschat en wordt er een hogere risicomarge berekend. Echter, bij het financieren van projecten is niet de kredietwaardigheid van de (publieke of private) financier relevant. Het gaat om de projectrisico’s. Deze bepalen of de lening in de toekomst wel of niet terugbetaald zal kunnen worden. Bij het uitlenen van geld zal een bank de projectrisico’s inventariseren en waarderen: hoe hoger het risico, hoe hoger de rentemarge. Een overheid doet dit vaak niet. Als risico’s zich in de toekomst 2

Hiermee bedoelen wij dat het aanbesteden van een DBFMO-contract voor de aanleg, het onderhoud en de exploitatie van een klein deel of toevoeging van een tramnetwerk vermoedelijk niet of minder efficiënt zal zijn, dan het aanbesteden van een DBFMO-contract voor een volledig netwerk. 3 Momenteel wordt in Groningen een DBFMO-contract aanbesteed voor de realisatie en exploitatie van de Regiotram. Dit contract heeft een duur van de bouwperiode, aangevuld met 22,5 jaar aan exploitatie.

Datum

Van

Onderwerp

Pagina

23.05.11

RebelGroup


11 / 30

verwezenlijken, dan worden de financiële gevolgen daarvan op dat moment gedragen, desnoods door het verhogen van de belastingen. De overheid beprijst de risico’s die het loopt niet in de voorbereiding van een project. Het gevolg is dat vaak appels en peren vergeleken worden: de rente op Nederlandse staatsobligaties wordt vergeleken met de rente die een bank vraagt om een project te financieren. Publieke financiering lijkt dan goedkoper, maar vergeten wordt dan dat de overheid risico’s loopt die het niet heeft beprijsd.

Concessies Ook bij het verlenen van een concessie kan sprake zijn van financiering door de opdrachtnemer. Dit is het geval wanneer de concessiehouder in de concessievoorwaarden verplicht wordt om een investering te plegen. Deze investering kan de concessiehouder vervolgens terugverdienen, doordat hij het economisch vruchtgebruik heeft van de concessie. Met andere woorden, de concessiehouder heeft een economisch exploitatierecht, waarmee hij inkomsten kan vergaren die zijn investeringskosten compenseren. Wanneer het verdienpotentieel van de concessie onvoldoende is (zoals vaak het geval bij OVconcessies), dan zal de overheid jaarlijks een exploitatiesubsidie moeten uitkeren om partijen te interesseren om zich überhaupt in te schrijven voor een concessie. In dat geval kan nog steeds sprake zijn van een voorfinanciering, namelijk wanneer de concessiehouder bij aanvang een investering heeft moeten doen (dan wel in infrastructuur, dan wel in de aanschaf van materieel), die hij pas in latere jaren door de exploitatiesubsidie terugverdiend.

2.3

Op naar een nieuw financieringsarrangement voor Randstadnet 2028 ?

De bij Randstadnet 2028 betrokken bestuurders hebben aan het OV-bureau de opdracht gegeven om financieringsarrangementen te ontwikkelen die de realisatie van Randstadnet 2028 mogelijk maken en, zo mogelijk, versnellen. Allereerst merken wij op dat de wenselijkheid van versnelling van investeringen te allen tijde eerst goed onderzocht moet worden. Niet alleen moet versnelling van projecten ook passen in de wettelijke procedures, daarnaast moeten de maatschappelijke baten van versnelling (reizigers kunnen eerder gebruik maken van nieuwe investeringen) in verhouding staan met de maatschappelijke kosten, waaronder de financieringskosten als gevolg van de versnelling. Mocht versnelling van een project bestuurlijk gewenst en procedureel mogelijk zijn, dan zal bezien moeten worden of dit ook daadwerkelijk leidt tot een financieringsbehoefte. In de praktijk blijkt dat er mogelijkheden bestaan om op de overheidsbegrotingen financiële dekking van een project naar voren te halen, bijvoorbeeld omdat andere projecten op datzelfde moment vertragen. Op Rijksniveau kan een kasschuif bijvoorbeeld versnelling van een project faciliteren, zonder dat er daadwerkelijk financiering aangetrokken hoeft te worden. Wanneer de wens tot versnelling van een project wél leidt tot een financieringsbehoefte, dan bestaan daarvoor nu al meerdere mogelijkheden. Vanzelfsprekend is dit alleen zo wanneer sprake is van voldoende dekking van een project op een later moment (immers: financiering is geen oplossing voor

Datum

Van

Onderwerp

Pagina

23.05.11

RebelGroup


12 / 30

een bekostigingsprobleem). In dat geval bestaan er op opdrachtgeversniveau mogelijkheden bij de provincie om financiering aan te trekken. Daarnaast bestaat de mogelijkheid financiering op opdrachtnemersniveau te plaatsen door bijvoorbeeld het aanbesteden van een DBFM-(light) contract of een concessie, waarin ook een investering ligt besloten. Hiermee concluderen wij het volgende: áls er al een financieringsbehoefte ontstaat bij een gewenste versnelling van een project, dan bestaan daarvoor nu al voldoende mogelijkheden. Het creëren van een nieuwe financieringsarrangement, heeft ons inziens dan ook weinig meerwaarde. In theorie is een nieuw arrangement natuurlijk mogelijk (er zou bijvoorbeeld een Randstadnet financieringsfonds in het leven geroepen kunnen worden4), maar de tijd en energie die vereist is om zo’n arrangement op de juiste manier te organiseren en structureren leidt af van vraagstukken die veel relevanter zijn, zoals de vraag hoe alle investeringen in Randstadnet 2028 bekostigd moeten worden.

4 Een Randstadnet financieringsfonds zou de gedaante kunnen krijgen van een fonds dat geld aantrekt, om dit vervolgens op aanvraag uit te lenen aan specifieke projecten. Het gaat hier om het verlenen van financiering. Dit betekent dat de uitgeleende gelden op een zeker moment terugbetaald moeten worden, inclusief rente. Voor het initieel ‘vullen’ van het fonds bestaan combinaties van mogelijkheden. Overheidspartijen zouden gezamenlijk een bedrag kunnen doteren. Ook is het mogelijk dat de overheid eigen vermogen stort en vreemd vermogen aantrekt op de financierings- en kapitaalmarkt. Aan de private financiers zullen dan wel voldoende zekerheden gesteld moeten worden om hen ervan te overtuigen dat zij hun geld terugbetaald krijgen.

Datum

Van

Onderwerp

Pagina

23.05.11

RebelGroup


13 / 30

3 Hoe bekostigen wij Randstadnet 2028? 3.1

Het bekostigingsprobleem: een verdieping

Zoals gesteld in de inleiding is er sprake van een bekostingsprobleem: Van de ruim 19 miljard euro die nodig is om alle Randstadnet 2028 projecten te realiseren, is op dit moment 48% (9,3 miljard euro) nog niet gedekt. En dat is nog niet het hele verhaal. Hoe meer infrastructuur in gebruik komt, hoe hoger de beheer- en instandhoudingslasten zullen zijn. Daarnaast is de exploitatie van OV over het algemeen onrendabel, waardoor jaarlijks een exploitatiesubsidie uitgekeerd zal moeten worden om partijen te interesseren een OV-concessie uit te voeren. Uit het rapport ‘financiële gevolgen Randstadnet 2028’ blijkt dat het om substantiële additionele lasten per jaar gaat, die ook nog eens jaarlijks terugkomen. Een nuance van het bekostigingsprobleem is op zijn plaats: het is logisch dat een aanzienlijk deel van de geraamde investeringskosten momenteel nog ongedekt is. Het gaat namelijk deels om projecten die in de periode 2021 tot en met 2028 tot uitvoer moeten komen. De horizon van de investeringsprogramma’s van (decentrale) overheden reikt niet verder dan 2020. Van financiële dekking van projecten die na 2020 gerealiseerd moeten worden kán dus zelfs nog geen sprake zijn. Verwacht mag worden dat een deel van deze projecten in de toekomst ‘gewoon’ uit de normale investeringsbudgetten van de betrokken overheden kunnen worden bekostigd. Daarbij is relevant dat uit de eerder genoemde rapportage blijkt de investeringsomvang in de periode 2021-2028 niet substantieel groter is dan de investeringsomvang in de periode 2011-2020, waarvan het grootste deel (84%) gedekt is. Wat voor iedereen echter waarneembaar is, is dat de bezuinigingsdruk momenteel hoog is. Dat zal ook een weerslag hebben op de investeringsruimte voor OV-projecten. Nu al worden de consequenties voor de exploitatiebudgetten, bijvoorbeeld de BDU, duidelijk: de groei ervan neemt af of ze dalen nu al en zullen dat in de toekomst vermoedelijk nog meer gaan doen. De combinatie van stijgende exploitatielasten als gevolg van realisatie van Randstadnet 2028 en onder druk staande OV-budgetten leidt tot een bekostigingsprobleem. Het algemene beeld is dat de investeringen in het Randstadnet 2028 zo hoog zijn dat het voor de decentrale overheden niet of nauwelijks mogelijk is, deze investeringen op de “traditionele” manier te dekken. Daarom zijn de decentrale overheden op zoek naar “nieuwe” of tenminste additionele bekostigingsbronnen. Het gaat hierbij dan om onconventionele maatregelen. Deze zijn onconventioneel in de zin dat ze afwijken van de manier waarop het OV in Nederland nu georganiseerd is en betaald wordt. Dat zal soms pijn doen, maar is noodzakelijk om Randstadnet 2028 te kunnen realiseren.

3.2

Wat is het bekostigingstekort, en waar valt het?

Voordat we nader ingaan op mogelijke dekkingsbronnen, verdient het algemene beeld enige nuancering. De totale investeringssom voor het Randstadnet 2028, zoals in eerder onderzoek in kaart gebracht, bedraagt ongeveer 19,4 miljard euro. Hiervan zijn echter 6,4 miljard euro investeringen in het hoofdrailnet. Deze investeringen liggen noch inhoudelijk noch financieel in de bevoegdheid van de decentrale overheden. Voor dit onderzoek blijft het hoofdrailnet daarom buiten beschouwing. Er

Datum

Van

Onderwerp

Pagina

23.05.11

RebelGroup


14 / 30

resteert een investeringsbehoefte voor de decentrale overheden van ongeveer 13 miljard euro. Een nadere analyse geeft meer inzicht in de samenstelling van deze som. De eerdere inventarisatie inventarisatie laat zien dat ongeveer 3,9 miljard euro van de investering reeds bekostigd is, zodat er sprake is van een bekostigingstekort van 9,1 miljard euro. Maar de conclusie dat de decentrale overheden dus ergens 9,1 miljard euro dienen te vinden, is te kort door de bocht. Immers, er zijn grofweg twee manieren om projecten in het regionaal openbaar vervoer te bekostigen: -

Projecten met een investeringsvolume van meer dan 112,5 miljoen euro kunnen worden opgenomen in het MIRT projectenboek. Voor projecte projecten n in de stadsregio’s ligt de grens bij 225 miljoen euro. Voor deze projecten maakt het rijk een subsidie beschikbaar. Dit is echter geen automatisme, maar het resultaat van onderhandelingen tussen rijk en decentrale overheid.

-

Projecten die een investerings investeringsvolume volume onder die drempel hebben, worden door de decentrale overheid zelf uit BDU middelen bekostigd.

Potentiële MIRT projecten spelen een belangrijke rol voor het Randstadnet 2028. Ongeveer 9,1 miljard euro dienen in deze projecten geïnvesteerd te worden, en “slechts” rond 3,9 miljard euro in “BDU projecten”. Deze laatste zijn voor rond 38% reeds bekostigd, de potentiële MIRT projecten voor rond 26%. Een en ander maakt dat het tekort op potentiële MIRT projecten 6,7 miljard euro bedraagt, en het tekort op “BDU projecten” 2,4 miljard.

Deze uitkomst is niet verrassend: de projectenlijst voor het Randstadnet 2028 wordt duidelijk gedomineerd door grote en zeer grote projecten. Het totale tekort van 9,1 miljard euro bestaat voor twee derde uit maar zes projecten projecten. Concreet zijn dit het tramnetwerk in Utrecht,, de IJmeerverbinding, de metroverbinding verbinding Amsterdam-Schiphol/Hoofddorp, de tramverbinding verbinding Haarlem-Amstelveen, de regionale egionale tramlijnen via Binckhorst en Vlietzone en de Schenktunnel ter ontlasting van het Rijswijkseplein.. Deze zes plus de nog 20 andere projecten zijn goed voor 90% van het bekostigingstekort.

Datum

Van

Onderwerp

Pagina

23.05.11

RebelGroup


15 / 30

De “traditionele” bekostigingsopties (MIRT, BDU) zijn ook voor het Randstadnet 2028 beschikbaar, maar leveren mogelijk onvoldoende middelen op om alle projecten te bekostigen. Indien het zo is dat dekkingsmiddelen wel beschikbaar zijn, maar op een later moment, dan kan een financieringsoplossing (zie boven) toegepast worden om het timingsprobleem te verhelpen. Indien echter ook de toekomstige dekkingsmiddelen niet voldoen om de projecten te bekostigen, zijn alternatieve bekostigingsoplossingen nodig.

Dit hoofdstuk focust op dat soort onconventionele bekostigingsopties. In beginsel zijn er drie bronnen voor de bekostiging van OV projecten. Ten eerste kan de reiziger bijdragen aan de bekostiging. Hij doet dit door een tarief te betalen aan de vervoerder, en deze betaalt een concessieprijs aan de overheid (c.q. ontvangt een negatieve concessieprijs). Ten tweede kan de belastingbetaler bijdragen aan de bekostiging van OV projecten. En ten derde kan het OV zelf bijdragen – bijvoorbeeld door de exploitatiekosten te verlagen of door buiten het OV systeem waarde te creëren. In dit hoofdstuk worden oplossingsrichtingen in kaart gebracht die in één of meerdere van deze categorieën vallen. Per oplossingsrichting wordt een indicatie gegeven hoeveel meerwaarde de optie kan opleveren, en hoe kansrijk de optie is.

3.3

Oplossingsrichting 1: De spits afvlakken De nodige capaciteit en daarmee ook de kosten van het OV worden in belangrijke mate bepaald door de nodige capaciteit in de spits. Immers, de vervoersbedrijven dienen over voldoende vervoermiddelen en medewerkers te beschikken om tijdens de piekuren aan de vraag van de reizigers te kunnen voldoen. Buiten de spits wordt deze capaciteit niet optimaal benut. Kortom, hoe groter het verschil tussen piek- en daluren, des te minder efficiënt is het OV. Of andersom: indien meer reizigers gebruik maken van het OV buiten de spits i.p.v. tijdens de spits, dalen de kosten. De overheid maakt op dit moment in het regionaal openbaar vervoer nauwelijks gebruik van mogelijkheden om de verdeling tussen spits en dal te optimaliseren. Op het landelijke hoofdrailnet gebeurt dit wel, met name door de Voordeelurenkaart van de NS. Ook in het regionale OV zijn strategieën denkbaar om dit te bereiken: -

De introductie van tariefdifferentiatie tussen spits en dal zou een aantal keuzereizigers (reizigers die niet per se in de spits hoeven te reizen) ertoe kunnen bewegen om buiten de spits te reizen.

Datum

Van

Onderwerp

Pagina

23.05.11

RebelGroup


16 / 30

Dit kan bijvoorbeeld door middel van een tariefverhoging tijdens de spits, of door of in combinatie met een korting ing buiten de spits. Het voordeel van een dalkorting is dat er sprake zal zijn van voldoende draagvlak, het nadeel is dat dit tot minder opbrengsten opbrengsten zou leiden. Het omgekeerde geldt voor een tariefverhoging. Het is wel aannemelijk dat het effect van een tariefverhoging op het afvlakken van de spits groter zal zijn dan het effect van een dalkorting. Immers, indien een dalkorting toegepast wordt, betalen betalen de reizigers in de spits hetzelfde als nu, zodat er maar een zwakke prikkel is om buiten de spits te reizen. -

Studenten beschikken in Nederland over een OV kaart waarmee ze het recht hebben om (afhankelijk van het gekozen product) op bepaalde momente momenten n gratis te reizen. Daarbij zijn studenten een belangrijke klantengroep, zoals het KiM en het CPB5 hebben berekend: “een kwart van alle treinkilometers in Nederland en een kwart van alle bus-, bus tram- en metrokilometers wordt afgelegd door bezitters van een ov-studentenkaart”. Het KiM en het CPB gaan niet nader in op de verdeling van de reizigerskilometers van studenten tussen spitsspits en daluren. Maar het is niet onaannemelijk dat deze verdeling vergelijkbaar is met de verdeling gedurende de gehele dag. Anders gezegd: waarschijnlijk wordt ook tijdens de spits een kwart van de kilometers afgelegd door studenten. Indien het lukt om de studenten in de daluren te laten reizen i.p.v. in de spitsuren, dan zou de vervoerder aanzienlijk minder capaciteit nodig hebben. Dit kan in beginsel door het ongeldig verklaren van de studentenkaart tijdens de spits, maar deze maatregel zou negatieve gevolgen hebben voor studenten die tijdens de spits moeten reizen. Het zou beter zijn om ervoor te zorgen dat de studenten niet meer tijdens tijdens de spits hoeven te reizen. Dit kan door structureel, in geheel Nederland, de collegetijden te veranderen. Indien de universiteiten en hogescholen pas om 10.00 uur zouden beginnen, dan zou het voor de meeste studenten niet meer nodig zijn om voor 09.00 00 uur te reizen.

Een en ander leidt er niet toe dat direct meer middelen beschikbaar zijn voor het Randstadnet. Indirect is dit echter wel het geval. Ten eerste dalen door de genoemde maatregelen de exploitatiebijdragen aan het OV, zodat middelen vrijkomen. vrijkomen. En ten tweede ontstaat, omdat minder piekcapaciteit nodig is, een andere investeringsbehoefte: een hogere kwaliteit kan dan ook met minder investering bereikt worden.

5

Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid / Centraal Planbureau (2009): Het belang van openbaar vervoer. De maatschappelijke appelijke effecten op

een rij.

3.4

Datum

Van

Onderwerp

Pagina

23.05.11

RebelGroup


17 / 30

Oplossingsrichting 2: Hogere tarieven voor het Randstadnet Als gevolg van de aanleg van het Randstadnet stijgt de kwaliteit van het OV. OV. Dit kan reden zijn om de tarieven in de Randstad te verhogen. Naast een integrale verhoging van alle tarieven is ook een verhoging alleen van de tarieven voor Randstadnet lijnen mogelijk. Deze vorm van tariefdifferentiatie tariefdifferentiatie is sinds de invoering van de OV chipkaart technisch geen groot probleem en wordt feitelijk al toegepast. Zo wordt in Den Haag in het “binnengebied” een kilometertarief van 11,4 cent gerekend, in het “buitengebied” 13,3 cent. Technisch kan kan tariefdifferentiatie dus zelfs tijdens dezelfde rit toegepast worden. Hogere tarieven voor het Randstadnet zouden ertoe leiden dat de kostendekkingsgraad van de lijnen hoger en het exploitatietekort dus kleiner wordt. Hierdoor is in totaal meer geld beschikbaar beschikbaar voor de opbouw van het Randstadnet. Aandachtspunt hierbij is wel dat er sprake kan zijn van prijselasticiteit: door de tariefverhoging kunnen reizigers geprikkeld worden om niet-Randstadnet niet Randstadnet lijnen te gebruiken. Dit zou een negatief effect hebben op op het succes van het Randstadnet. Daarnaast zou prijselasticiteit ertoe leiden dat de toegevoegde waarde van de tariefverhoging laag is.

3.5

Oplossingsrichting 3: Regionale invoering van een gebiedstol De invoering van het rekeningrijden had ertoe kunnen leiden leiden dat er een “level playing field” ontstaat tussen automobiliteit en openbaar vervoer. Met het stopzetten van Anders Betalen voor Mobiliteit is deze verwachting komen te vervallen. Het is nu echter wel mogelijk om na te denken over een regionale, met name binnenstedelijke, tolheffing voor weggebruikers.. Zo’n tolheffing wordt op dit moment reeds toegepast in (bijv.) Stockholm, Singapore en, het meest bekende voorbeeld, in Londen. De tolheffing zou in beginsel ook in Nederlandse steden ingevoerd kunnen worden, worden, en zou op meerdere manieren bij kunnen dragen aan de bekostiging van het Randstadnet 2028. Ten eerste ontstaat meer eerlijke concurrentie tussen automobiliteit en openbaar vervoer. Hierdoor zal naar verwachting het aantal reizigers in het OV stijgen, en en zouden er dus meer reizigersopbrengsten zijn. Ten tweede zou er een autonome opbrengstenbron (de tol) ontstaan, waaruit de OV maatregelen bekostigd kunnen worden: de tol in Stockholm levert jaarlijks ongeveer 40 miljoen euro op. Het gebruiken van de tol voor openbaar vervoer zou ook het draagvlak voor de tol kunnen verhogen. Tegelijkertijd geldt een gebiedsheffing pas tot meerwaarde leidt indien de automobilisten voor de

Datum

Van

Onderwerp

Pagina

23.05.11

RebelGroup


18 / 30

additionele kosten niet gecompenseerd worden, bijv. door een verlaging van belastingen. belastingen. In dat geval zou het feitelijk gaan om een herallocatie van middelen, niet om het openen van nieuwe bekostigingsbronnen.

3.6

Oplossingsrichting 4: Assets verkopen Door de bouw van met name nieuwe spoorverbindingen ontstaan nieuwe assets in eigendom van de overheid. Indien deze niet uit de reguliere kasstromen bekostigd kunnen worden, kan het een optie zijn om andere assets te verkopen. Zo is de rijksoverheid grootaandeelhouder van vliegveld Schiphol. Gebaseerd op de waardering tijdens de verkoop van Schiphol aandelen aan Aéroports de Paris is de waarde van de aandelen in bezit van het rijk ongeveer 3,2 miljard euro. De aandelen van de gemeente Amsterdam hebben een waarde van ongeveer 900 miljoen euro. Ook een groot aantal andere bedrijven zijn (gedeeltelijk) in het bezit van het rijk of van een van de Randstedelijke gemeenten. De verkoop van deze deelnemingen zou geld vrijmaken voor de opbouw van het Randstadnet. Hierbij passen echter een aantal kanttekeningen. Ten eerste is het niet noodzakelijk noodzakelijk een gepaste strategie om goed verhandelbare assets (zoals de aandelen aan Schiphol) in te ruilen tegen niet verhandelbare assets (zoals een spoorlijn). Ten tweede kunnen assets maar één keer verkocht worden, en de vraag is of het Randstadnet vanuit vanuit maatschappelijk oogpunt echt zó prioritair is dat een groot aandeel van de Randstedelijke assets hiervoor verkocht worden. En ten derde leveren de meeste assets een bepaald financieel rendement op (stel: gemiddeld 5%), terwijl assets op het gebied van openbaar vervoer puur financieel gezien juist vaak een negatief rendement hebben (d.w.z., een kostendekkingsgraad kleiner dan 1). Als beleggingsstrategie is deze oplossingsrichting daarom niet aan te bevelen; als beleidsstrategie kan zij echter wel nuttig zijn. zi

3.7

Datum

Van

Onderwerp

Pagina

23.05.11

RebelGroup


19 / 30

Oplossingsrichting 5: Regionale bereikbaarheidsbelasting Indien de BDU middelen en de overige inkomsten van de decentrale overheden niet voldoen om het Randstadnet te bekostigen, kan nagedacht worden over een en regionale bereikbaarheidsbelasting. bereikbaarheidsbelasting Deze kan op verschillende manieren worden vormgegeven. Afhankelijk van deze keuze verschilt het opbrengstenpotentieel. Twee concrete vormen zijn voor zo’n belasting denkbaar. Deze worden bij wijze van voorbeeld voor de provincie Zuid-Holland Zuid nader uitgewerkt: -

De provinciale opcenten op de motorrijtuigenbelasting zijn de meest belangrijke provinciale heffing in Nederland. Dit is nog een understatement: in 2011 heeft de provincie Zuid-Holland Zuid Holland in totaal 328,8 miljoen euro aan heffingen ingenomen, waarvan 322,4 miljoen euro, ofwel 98%, uit de provinciale motorrijtuigenbelasting. Sinds 1996 zijn de opbrengsten uit de opcenten in Zuid ZuidHolland jaarlijks met gemiddeld 18% gestegen. Denkbaar zou zijn om de provinciale opcenten in Zuid-Holland Holland te verhogen en de additi additionele opbrengsten te oormerken voor het Randstadnet Randstadnet. Een verhoging met 5%, 15% of 25% zou ertoe leiden dat jaarlijks 16,1 miljoen euro, 48,4 miljoen euro of 80,6 miljoen euro beschikbaar zijn voor mobiliteitsprojecten. Dit zou ruime mogelijkheden geven om te investeren in projecten en daarvoor financiering aan te trekken.

-

In Zuid-Holland Holland waren er eind 2009 ongeveer 1,6 miljoen banen. De gemiddelde jaarloon in Nederland was in 2009 (inclusief bijzondere beloning) 30.700 euro. Als we ervan uitgaan dat de gemiddelde jaarloon in Zuid-Holland Holland niet afwijkt van het landelijke gemiddelde, dan hebben de werknemers in Zuid-Holland Holland in 2009 in totaal bruto rond 49 miljard euro verdiend. Gezien de grote bijdrage van woon-werkverkeer werkverkeer aan de piekbelasting van het wegen wegen- en OV-netwerk netwerk zou het denkbaar zijn om een provinciale loonheffing te introduceren en om hiermee bereikbaarheidsprojecten te bekostigen. Deze heffing zou vergelijkbaar zijn met de Franse “Versement de Transport”, een bereikbaarheidsheffing die in meerdere departementen departementen bestaat. In en rondom Parijs bedraagt de heffing bijvoorbeeld tussen de 1,4% (rand van de stad) en de 2,6% (binnenstad) van de brutoloon van werknemers van bedrijven met meer dan 9 medewerkers. Indien zo’n provinciale loonheffing 0,1%, 0,25% of 0,5% van het brutoloon bedraagt en de heffing daadwerkelijk op elke euro toegepast kan worden, dan zijn in Zuid ZuidHolland jaarlijks 49,1 miljoen euro, 122,8 miljoen euro of 245,6 miljoen euro additioneel beschikbaar voor mobiliteitsprojecten.

Om deze bedragen gen in perspectief te plaatsen: de provincie Zuid-Holland Zuid Holland heeft in 2009 ongeveer 92,6 miljoen euro als BDU van het rijk ontvangen. Hierbij kwamen nog inkomsten van ongeveer 20 miljoen

Datum

Van

Onderwerp

Pagina

23.05.11

RebelGroup


20 / 30

als gevolg van specifieke afspraken met het rijk c.q. andere partijen (bijv. (bijv. een bijdrage voor toegankelijkheid, en een extra bijdrage voor de infrastructuur van de RijnGouwelijn). In totaal dus rond 110 miljoen euro. Hiervan zijn 70 miljoen euro besteed aan de exploitatie van stads stads- en streekvervoer. Aan grotere weginfrastruc weginfrastructuurprojecten (N-wegen) wegen) heeft de provincie in 2009 ongeveer 9,6 miljoen euro besteed, aan regionale infrastructuur 6,4 miljoen.

3.8

Oplossingsrichting 6: Minder kosten voor exploitatie Een groot deel van de BDU inkomsten van decentrale overheden wordt op dit moment gebruikt voor de exploitatie van het openbaar vervoer. In beginsel kunnen kostenbesparingen bij de exploitatie gebruikt worden om investeringen in het OV te bekostigen. Hiervoor zijn twee bezuinigingsstrategieën denkbaar: -

Enerzijds kan de efficiency van de exploitatie verhoogd worden. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren door automatisering, of door het verlagen van de overheadkosten van de vervoersbedrijven. Dit laatste kan het gevolg zijn van fusies tussen vervoersbedrijven. Ook het blootstellen van de stadsvervoerders adsvervoerders in de drie grote steden aan competitie kan (in theorie) tot efficiencywinst leiden.

-

Anderzijds kan de efficiency van het OV verhoogd worden door minder rendabele lijnen (dus lijnen met een lagere dan de gemiddelde kostendekkingsgraad) te schrappen. schrappen. Dit zullen vooral de “dunne” lijnen met relatief weinig reizigers zijn. Het schrappen van (een deel van) deze lijnen leidt ertoe dat de gemiddelde kostendekkingsgraad van het netwerk stijgt. Het netwerk bestaat dan vooral uit “dikke” lijnen met relatief relatief veel reizigers. Dit past ook bij de ambitie van het Randstadnet 2028, dat vooral een kwalitatief hoogwaardige OV verbindingen bevat: “Snelle en betrouwbare verbindingen tussen de belangrijkste woongebieden, economische centra, stadscentra en knooppunten”, ”, zoals het in het visiedocument “De belofte aan de reiziger” verwoord is.

Problematisch is bij deze oplossingsrichting dat soortgelijke efficiencywinsten al “ingeboekt” zijn in de huidige bezuinigingsoperatie van de rijksoverheid. Hierdoor is het onwaarschijnlijk onwaarschijnlijk dat de efficiency nog een verhoogd kan worden, en dan wel in zo grote mate dat hieruit een significante bijdrage aan de bekostiging van het Randstadnet kan ontstaan.

3.9

Datum

Van

Onderwerp

Pagina

23.05.11

RebelGroup


21 / 30

Oplossingsrichting 7: Value capturing Door de opbouw van het Randstadnet ontstaan nieuwe en/of opgewaardeerde knooppunten die door veel reizigers gebruikt worden. Of anders gezegd: de bereikbaarheid van een aantal locaties wordt duidelijk verbeterd. Hierdoor worden die locaties aantrekkelijk voor bedrijven die zich rondom de nieuwe euwe knooppunten kunnen vestigen. Daardoor stijgen de grondprijzen op die locaties. Er ontstaat dus meerwaarde die door de overheid afgeroomd kan worden. De opbrengsten kunnen dan gebruikt worden voor de bekostiging van het Randstadnet. Vergelijkbare instrumenten umenten worden in verschillende landen toegepast. Het “klassieke” voorbeeld hiervoor is Kopenhagen, waar de aanleg van de metroverbinding tussen de binnenstad en het vliegveld voor twee derde bekostigd wordt door middel van value capturing. Het desbetreffe desbetreffende gebied (310 hectare) is door de landelijke overheid aan de gemeente geschonken. De gemeente genereert opbrengsten uit de uitgifte van de grond en uit een grondbelasting. Er zijn een aantal voorwaarden om value capturing te kunnen toepassen: -

De grond dient ient in bezit van een overheidsinstelling te zijn, of tegen een redelijke prijs onteigend te kunnen worden.

-

De toekomstige ontwikkeling mag nog niet zijn ingerekend in de grondprijzen.

-

Er dienen juridische mogelijkheden te zijn om de meerwaarde ook daadwerkelijk daadwerkelijk te “vangen”.

-

De prijselasticiteit van de grond mag niet zo hoog zijn dat de grond oninteressant wordt voor ontwikkelaars als gevolg van de prijsopslag (de “gevangen waarde”).

Het is onduidelijk of, en zo ja: hoeveel, locaties er in de Randstad zijn die aan deze eisen voldoen. Immers, het gaat hier om een zeer dichtbevolkt gebied, waar nauwelijks “nieuwe” locaties te ontwikkelen zijn, en zeker geen locaties waarvoor de toekomstige ontwikkeling nog niet bekend is. Daarnaast speelt nog de vraag van add additionaliteit. itionaliteit. De waarde rond de nieuwe locaties stijgt omdat bedrijven zich hier willen vestigen. Maar dat betekent wel dat de bedrijven ergens anders vertrekken. Daardoor daalt de grondwaarde op andere locaties. Vanuit een maatschappelijk perspectief word wordt dus geen waarde toegevoegd, maar wordt waarde alleen maar anders verdeeld.

Datum

Van

Onderwerp

Pagina

23.05.11

RebelGroup


22 / 30

4 Blauwdruk voor een investeringsstrategie 4.1

Inleiding: een investeringsstrategie

Onder de noemer “Randstadnet 2028, de belofte aan de reiziger” is een groot aantal OV-projecten in de Randstad gebundeld tot een investeringspakket met een totale omvang van ca 19,4 miljard euro. De realisatie van dat pakket moet leiden tot een bijzonder aantrekkelijk aanbod van hoogwaardig openbaar vervoer in de Randstad in 2028. De projectenlijst omvat ca 150 projecten met een grote variëteit in (geografische) scope, investeringsomvang, oplossend vermogen, mate van financiële dekking en planfase. Een deel van de projecten heeft een regio-overstijgende scope. Beslissingen over deze projecten worden op landelijk niveau genomen incl. daarbij behorende besluiten over financiering en bekostiging. Ook zijn er projecten met een meer lokale scope, maar met een budgetomvang die de draagkracht van de lokale overheden overstijgt. Ook voor deze projecten geldt dat besluitvorming over financiële steun op landelijk niveau nodig is, naast uiteraard regionale / lokale besluitvorming. De financiële dekking van het pakket als geheel is niet rond. Zoals betoogd in hoofdstuk 3 is er voor 9,1 miljard euro aan regionale projecten nog geen dekking gevonden. Dat betekent dat de regionale en landelijke overheden keuzes moeten maken: welke projecten worden het eerst opgepakt en welke later, of misschien zelfs helemaal niet. Een investeringsstrategie geeft antwoord op deze vragen, en veronderstelt dat de beleidsmakers beschikken over een ex- ante afwegingskader. In de loop der tijd zijn verschillende afwegingskaders ontwikkeld. De meeste van deze kaders hebben een strikt financieel economisch karakter: NCW (Netto Contante Waarde), Kosten Baten Analyse, Interne Rentevoet (IRR), EBIT (Earning Before Interest and Tax), ROI (Return On Investment), en PbP (Pay-back Period) zijn allemaal – al dan niet gecombineerd - maatstaven om een investering te beoordelen en te rangschikken. Maar investeren in OV vraagt een breder afwegingskader: projecten zijn zelden of nooit winstgevend in de traditionele betekenis. Ook maatschappelijke baten (en kosten) zoals milieuvervuiling, congestie, aantrekkelijkheid van woon- en werkgebieden en reistijdeffecten spelen een rol. Er zijn methoden ontwikkeld met als doel dit soort effecten in beeld te brengen, zoals de MKBA (Maatschappelijke Kosten Baten Analyse). Hoewel over de aanpak van het uitvoeren van dit soort analyses overeenstemming bestaat, blijven MKBA resultaten altijd omgeven met veel onzekerheid en subjectieve elementen. Daarbij komt nog dat besluitvorming niet uitsluitend een binaire en rationele rekenexercitie is. Het is ook een politiek spel van geven en nemen en van verdelende rechtvaardigheid, en dat proces is niet altijd rationeel, transparant of objectief. Het is inherent aan de democratische besluitvorming en een noodzakelijk onderdeel bij elke publieke investeringsafweging. Er is niet één geschikt analysekader waarmee de verschillende OV-projecten beoordeeld kunnen worden. Elke regio heeft een eigen set van regels en beoordelingscriteria: kosteneffectiviteit, functionaliteit, mobiliteitseffect, bijdrage aan

Datum

Van

Onderwerp

Pagina

23.05.11

RebelGroup


23 / 30

RVVP, maatschappelijke waarde, bestuurlijk draagvlak, bereikbaarheid, veiligheid, samenhang projecten binnen een corridor en regionale spreiding zijn allemaal aspecten die zijn aangetroffen.6. Toch heeft het OV Bureau Randstad behoefte aan een blauwdruk voor een investeringsstrategie met als doel een zo objectief mogelijke vergelijking tussen projecten mogelijk te maken. Het is op dit moment niet mogelijk een uitgewerkte strategie te presenteren (het ontbreekt bijv. nog aan veel projectgegevens), maar een eerste overzicht over welke stappen moeten worden gezet kan wel worden gemaakt. Dat neemt niet weg dat de uiteindelijke strategie ook – en misschien wel vooral – het resultaat zal zijn van onderhandelingen. Het onderhandelingsresultaat wint echter aan kwaliteit wanneer zoveel mogelijk beschikt kan worden over objectief materiaal dat op een transparante wijze tot stand is gekomen. We laten de grote landelijke projecten (hoofdrailnet) met uitsluitend rijksbijdragen in deze strategie buiten beschouwing, het gaat hier in eerste instantie om decentrale projecten met (gedeeltelijke) decentrale budgetten. Om de contouren van een investeringsstrategie te formuleren zijn de antwoorden op vier vragen noodzakelijk: 1.

Zijn er zinvolle categorieën van projecten te onderscheiden in de totale portfolio ?

2.

Welke afwegingscriteria zijn voor welke categorieën van projecten van toepassing?

3.

Welke gegevens dienen hiervoor in kaart gebracht te worden?

4.

Hoe kan een strategie nu geformuleerd worden?

4.2

Categorieën van projecten

De projecten die eerder zijn geïnventariseerd hebben een te grote verscheidenheid aan scope, benodigd budget, dekking, planfase en verwacht vervoerseffect om ze zonder meer onderling te vergelijken. Het is noodzakelijk om allereerst een clustering aan te brengen, zodat gelijksoortige projecten ook echt onderling vergeleken kunnen worden. Een werkbare indeling is een indeling naar kosten (investering en beheer en onderhoud over een bepaalde periode) en naar type project.

Indeling naar kosten De achtergrond van een indeling naar kosten is, dat er verschillende overheden – eventueel aangevuld met andere partijen – nodig zijn om budget voor bekostiging beschikbaar te stellen. Soms kan er dus autonoom besloten worden, maar soms zijn ook andere partijen nodig om het project financieel mogelijk te maken. De indeling naar investeringskosten ziet er indicatief als volgt uit: 1.

Grote projecten met een bovenregionale betekenis; de regio kan de projecten niet zonder massieve financiële steun van het rijk bekostigen (MIRT-grens 112,5 miljoen euro voor provincies en 250 miljoen euro voor stadsregio’s)

2.

Middelgrote projecten met bovenregionale betekenis; de regio kan een substantieel deel zelf bekostigen, maar heeft ook financiële steun van het rijk nodig (bijv. groter dan 5 mln. euro)

6

Zie bijv. Berenschot, Regionale Spelregelkaders, dec. 2009

Datum

Van

Onderwerp

Pagina

23.05.11

RebelGroup


24 / 30

3.

Kleinere, lokale projecten met een lokale betekenis die die de regio (provincie, gemeente, samenwerkingsverband) autonoom kan bekostigen (bijv. tot 5 mln. euro).

Een indeling naar het criterium kosten is niet alleen zinvol vanwege de achterliggende besluitvorming, deze verschilt uiteraard afhankelijk van de bestuurlijke bestu lagen die betrokken zijn. De overweging is ook om een afweging te maken binnen een categorie, zodat de realisatie van 1 groot project niet in plaats komt van het realiseren van 30 kleinere projecten. De grenzen tussen groot, middelgroot en klein dienen enen in onderling overleg met de Randstadpartijen andstadpartijen nader vastgesteld te worden. Overigens vallen ongeveer twee derde van de decentrale projecten van het Randstadnet 2028 in de categorie “grote projecten”.

Indeling naar type project Naast een indeling naar kosten is ook een indeling naar type project zinvol. Het projectenoverzicht omvat technisch complexe projecten op het gebied van infrastructuur maar ook meer simpele zoals de aanleg van busbanen. Het realiseren van een mix van verschillende hillende soorten projecten kan de voorkeur hebben boven het uitvoeren van bijvoorbeeld uitsluitend technisch complexe projecten op spoorgebied, hoewel die laatste een groter probleemoplossend vermogen hebben. Achtergrond daarbij is het spreiden van risico’ss en uitvoeringscapaciteit in de tijd. Ook kan het wenselijk zijn uit oogpunt van tijd en ruimtebeslag eerst bestaande infrastructuur optimaal te benutten in plaats van nieuwe aan te leggen. Een mogelijke indeling is als volgt: 1.

Aanleg van nieuwe spoorverbindingen (niet alleen trein maar ook light rail, metro en tramverbindingen)

2.

Upgrade / capaciteitsvergroting bestaande spoorverbinding (trein, light rail, metro en tram)

3.

Aanleg van ‘dedicated’ busbanen en andere businfrastructuur incl. frequentieverhoging van busverbindingen

4.

Nieuwbouw en opwaardering van (trein)stations met als doel meer capaciteit, betere aansluitingen op ander OV en meer reizigerscomfort.

Datum

Van

Onderwerp

Pagina

23.05.11

RebelGroup


25 / 30

4.3

Welke criteria zijn per categorie van toepassing?

Elk project uit de projectenlijst kan met behulp van een aantal criteria worden beschreven, bijvoorbeeld: wat zijn de kosten, de baten, de dekking en het probleemoplossend vermogen? Bovendien zal het belang van de verschillende criteria anders zijn bij grote projecten dan bij kleine. Voor een groot project is bijvoorbeeld dekking van het rijk nodig, voor een klein project niet. Het belang van deze criteria en de scores op deze criteria geven een indicatie over de mate waarin een bepaald project realiseerbaar is en bijdraagt aan de doelstellingen van Randstadnet 2028. Het belang van een project is dus het resultaat van een multi-criteria analyse. Zoals eerder al vastgesteld, er is op dit moment nog te weinig achterliggende projectinformatie om voor alle projecten de scores op de criteria vast te stellen. Het verzamelen van deze informatie is dus een belangrijke stap die nog gezet moet worden. In de tabellen hierna is als voorbeeld een eerste aanzet per grootteklasse van projecten het belang van een aantal criteria weergegeven. Zij kunnen dienen als start voor discussie en verdere uitwerking. In de tabel staat of een criterium belangrijk is of minder belangrijk en is daarmee dus te zien als een wegingsfactor. Twee aspecten zijn van belang: -

Binnen een bepaalde categorie (groot/middelgroot/klein) moet een bandbreedte bestaan: niet alles kan heel belangrijk zijn, niet alles onbelangrijk. Idealiter moeten alle scores, van √ tot √√√√√, voorkomen.

-

Er moeten verschillen zijn tussen wat belangrijk is in een groot project en wat in een klein project. Anders is het niet zinvol naar projectomvang een onderscheid te maken.

Criterium

groot project

middelgroot project

klein project

√√√√√

√ / nvt

√ / nvt

(1)

Beschikbaarheid budget van het Rijk

(2)

Beschikbaarheid budget overige partijen

√√√

√√√√√

√√√√√

(3)

CapEx / OpEx *)

√√√

√√√

√√√√

(4)

Maatschappelijke kosten en baten

√√√√√

√√

√

(5)

Oplossend vermogen voor bestaand knelpunt

√√√√

√√√√

√√√

(6)

Oplossend vermogen voor toekomstig knelpunt

√√√√√

√√

√

(7)

Vervoerswaarde / verwacht aantal reizigers / reistijdwinst

√√√√√

√√√

√√

(8)

Bijdrage aan functioneren RandstadNet (kan het net als geheel functioneren?)

√√√

√√

√

(9)

Aansluiting bredere beleidskaders

√√√√

√√√

√√

√√√√

√√

√

√√√

√

√

(10) Maatschappelijk draagvlak (11) Technologische complexiteit (hoe lager, des te eerder kan het project gerealiseerd worden)

Datum

Van

Onderwerp

Pagina

23.05.11

RebelGroup


26 / 30

(12) Planprocedures (wanneer kan project starten) (13) Risicoprofiel √: minder belangrijk criterium

√√√: belangrijk criterium

√√

√√√

√√√√√

√√√

√√√

√√

√√√√√: zeer belangrijk criterium

*) CapEx = Capital expenditures (kapitaalkosten), OpEx = Operational expenditures (kosten voor beheer, onderhoud en exploitatie)

4.4

Welke gegevens hebben we nodig?

Om een strategie als hiervoor beschreven op te kunnen stellen is een groot aantal achterliggende gegevens met betrekking tot de criteria nodig, in eerste instantie minimaal in ruwe vorm om alvast “gevoel” voor het project te krijgen. Met iets verder uitgewerkte gegevens kan een eerste indicatie over de projecten worden verkregen. Belangrijk daarbij is natuurlijk dat de uiteindelijke kwaliteit van de investeringsstrategie afhangt van de kwaliteit van de onderliggende projectgegevens en informatie (GIGO-principe: garbage in, garbage out). De gegevens in onderstaande tabel zijn minimaal nodig. Critrerium

Benodigde informatie

(1)

Beschikbaarheid budget van het Rijk

Gegevens over toezeggingen en hardheid van deze toezeggingen van het Rijk over bijdragen aan het betreffende project. Eventuele voorwaarden daarbij.

(2)

Beschikbaarheid budget overige partijen

Gegevens over toezeggingen van overige partijen (lagere overheden en anderen) en hardheid van deze toezeggingen. Eventuele voorwaarden daarbij.

(3)

Capex / Opex

Gegevens over investeringsvolume en beheer en onderhoudskosten. Deze zijn in zeer ruwe vorm reeds beschikbaar, verdere uitwerking en toetsing is noodzakelijk.

(4)

Maatschappelijke kosten en baten

In eerste instantie gegevens over maatschappelijke kosten en baten op bijv. kengetallen niveau. Het gaat hier om kosten en baten die derden ondervinden. Voor kleine/middelgrote voldoen kengetallen, voor grote projecten is een volledige MKBA wenselijk.

(5)

Oplossend vermogen voor bestaand knelpunt

Informatie over het huidige knelpunt, het probleem dat met het project wordt opgelost (verliesuren, wachturen, aantal malen vertraging, (technische) storingen, klantenwaardering/klachten.

(6)

Oplossen vermogen voor toekomstig knelpunt

Informatie over het toekomstige knelpunt, het probleem dat met het project wordt opgelost (verwachte verliesuren, wachturen, aantal malen vertraging, (technische) storingen.

(7)

Vervoerswaarde / verwacht aantal reizigers / reistijdwinst

Informatie over vervoerswaarde / verwacht aantal reizigers / reistijdwinst / reistijdwaardering. Met deze gegevens kan in combinatie met de gegevens onder (3) een uitspraak worden gedaan over kosten/batenverhouding.

(8)

Bijdrage aan functioneren RandstadNet (kan het net als geheel functioneren)

Kwalitatief oordeel, bijvoorbeeld op een schaal van 1-10.

Datum

Van

Onderwerp

Pagina

23.05.11

RebelGroup


27 / 30

(9)

Aansluiting bredere beleidskaders


(10) Maatschappelijk draagvlak


(11) Technologische complexiteit (hoe lager, des te eerder kan het project gerealiseerd worden)

Kwalitatieve, onderbouwde waardering van de complexiteit.

(12) Planprocedures (wanneer kan bouwen starten)

Voortgang en harde data / beslismomenten en kans op vertragingen daarbij.

(13) Risicoprofiel

Eerste indicatie van het risicoprofiel (bijv. kans op hogere kosten, minder opbrengsten, minder kwaliteit e.d.).

Alle verzamelde gegevens dienen te worden opgenomen in een projectendatabase die beheerd en voortdurend geactualiseerd wordt door een centrale instantie. Zodra nieuwe gegevens bekend komen dienen deze te worden opgenomen.

4.5

Hoe kan nu een strategie geformuleerd worden?

Met behulp van de gegevens in een projectdatabase kunnen de projecten beoordeeld worden en kunnen daarmee ook de eerste contouren van een investeringsstrategie worden geformuleerd. Over het algemeen worden eerst die projecten gerealiseerd die in de totaalbeoordeling het beste scoren. Dit geldt echter niet altijd. Ten eerste zijn er namelijk ook “knock-out” criteria. Indien bijvoorbeeld de planprocedures nog lang niet zijn afgerond, kan een project nog niet gerealiseerd worden, hoe goed het ook scoort op alle andere criteria. En ten tweede horen bij het Randstadnet zeer uiteenlopende projecten; indien bijv. alle grote beste scoren, kan het alsnog goed zijn om ook een aantal kleine projecten te realiseren. De eerste stap bestaat daarom uit het verdelen van beschikbare lokale en regionale middelen over de categorieën grote, middelgrote en kleine projecten. Hiermee is gewaarborgd dat ook kleinere lokale “quick wins” kunnen worden opgepakt. In de volgende stap wordt per groottecategorie bepaald welke projecten voorrang krijgen. Aandachtspunt kan daarbij ook nog zijn ervoor te zorgen dat projecten verdeeld worden over de verschillende type projecten (dus over verschillende spoor- en busprojecten). De gecombineerde gegevens over het belang van criteria en scores op die criteria geven inzicht in de mate waarin een project met voorrang moet worden opgepakt. Een hoge score betekent een hogere prioriteit dan een lagere score. Het belang dat aan criteria wordt toegekend is sterk medebepalend voor de uiteindelijke score en vraagt dus om een zorgvuldige afweging. Vooruitlopend op de definitieve investeringsstrategie kunnen alvast een aantal voorbeelden genoemd worden voor de afwegingen die gemaakt dienen te worden. -

Grote projecten: Het rijk heeft een eigen MIRT afwegingskader voor infrastructuur / OV projecten. Grote projecten waarvoor de regio een bijdrage vraagt zullen dus met dat MIRT spelregelkader in de pas moeten lopen. Om een groot project voor te dragen voor rijksbijdrage moet het hoog scoren op in ieder geval MKBA / oplossend vermogen.

Datum

Van

Onderwerp

Pagina

23.05.11

RebelGroup


28 / 30

-

Kleine en middelgrote projecten: Voor deze projecten gelden andere belangrijke criteria dan voor grote projecten. Lokaal budget en afgeronde planprocedures zijn bijv. van veel belang. Start nadat hieraan voldaan is met de quick wins / no regret projecten. Dat wil zeggen: projecten met lage kosten en met een hoge vervoerswaarde en lage complexiteit.

Datum

Van

Onderwerp

Pagina

23.05.11

RebelGroup


29 / 30

5 Conclusies en aanbevelingen RebelGroup heeft in opdracht van het OV-bureau Randstad een inventariserend onderzoek uitgevoerd naar de financieringsarrangementen, de bekostigingsmogelijkheden en de investeringsstrategie van Randstadnet 2028.

Financieringsarrangementen Financieren is het tijdelijk ter beschikking stellen van geld. Dit kan helpen om projecten van Randstadnet 2028 versneld tot uitvoering te brengen en is uiteraard alleen mogelijk als op een later moment voldoende financiële middelen beschikbaar zijn om de financiering terug te betalen. De (bestuurlijke of maatschappelijke) wens om projecten te versnellen leidt, als versnelling überhaupt procedureel mogelijk is, niet automatisch tot een financieringsbehoefte. Vaak bieden begrotingen van overheden voldoende flexibiliteit om versnelde realisatie begrotingstechnisch te faciliteren, zonder dat hiervoor financiering aangetrokken moet worden. Is financiering wel noodzakelijk om een Randstadnet 2028 project versneld uit te voeren, dan kan dit nu al. Op opdrachtgeversniveau (i.c. de aanbestedende overheid) zijn provincies en gemeenten in de gelegenheid leningen aan te gaan. Daarnaast is het mogelijk DBFM (light)-contracten of concessies op de markt te zetten, die private opdrachtnemers verplichten een investering voor te financieren. Wij bevelen aan, zo er al een financieringsbehoefte ontstaat bij versnelde realisatie, om gebruik te maken van de genoemde bestaande financieringsarrangementen. Het organiseren en structureren van een specifiek Randstad financieringsfonds heeft nauwelijks meerwaarde en leidt af van de op dit moment werkelijk relevante thema’s, zoals de bekostiging en de investeringsstrategie van Randstadnet 2028.

Bekostigingsprobleem De realisatie van Randstadnet kost tot 2028 ruim 19 miljard aan investeringen. Daarnaast leidt meer infrastructuur en OV tot hogere jaarlijkse beheer- en instandhoudingslasten en exploitatiesubsidies. Van de totale investeringslast is nu 52% gedekt. Alhoewel de verwachting reëel is dat een deel van de nu nog ongedekte investeringskosten op de ‘traditionele’ manier bekostigd zullen kunnen worden (i.c. door overheidsbijdragen in 2021 – 2028), zal ,in een tijd waarin OV-investerings- en exploitatiebudgetten vooral dalen, op andere wijze geld vrijgemaakt moeten worden om Randstadnet 2028 volledig te kunnen realiseren. Daarbij moeten we ons realiseren dat OV nu eenmaal beperkte verdiencapaciteit heeft. Er is niet ineens een manier om zonder ingrijpende maatregelen veel geld vrij te maken of te verdienen. Rebel heeft in deze rapportage enkele bekostigingsopties op een rij gezet, die minder conventioneel zijn en soms indruisen tegen de huidige praktijk in OV-land. Een keuze voor één of meer van deze bekostigingsopties zullen dan ook ‘pijnlijke’ gevolgen kunnen hebben. Immers, een “additionele” bekostiging betekent altijd dat iemand “additioneel” moet betalen. Het besluiten over een

Datum

Van

Onderwerp

Pagina

23.05.11

RebelGroup


30 / 30

additionele bekostiging is dan ook vooral een besluit daarover, wie in de toekomst meer zal betalen dan nu. Een “pijnvrije” alternatieve bekostigingsvorm hebben we in het kader van deze studie niet gevonden, en we zijn er ook van overtuigd dat zo’n oplossing niet bestaat.

Investeringsstrategie Omdat financiële middelen voor de bekostiging van OV-investeringen schaars zullen zijn, is het noodzakelijk om keuzes te maken: welke projecten doen we wel en welke laten we (voorlopig) varen? En: welke investeringen plegen we eerst en welke kunnen nog even wachten? Een investeringsstrategie helpt bij het maken van deze keuzes. Het objectiveert en structureert de discussie, zonder dat het daarbij allesbepalend is of zou moeten zijn. Het zijn immers uiteindelijk de bestuurders die politieke keuzes maken. Politieke besluiten kunnen zonder meer afwijken van een objectieve analyse, zij worden daardoor niet minder legitiem. Maar de kwaliteit van de besluitvorming stijgt wel, indien een objectieve analyse tenminste beschikbaar is. In dit rapport bevelen wij daarom aan prioriteiten te stellen op basis van een Multi-criteria-analyse van projecten. Hierbij kunnen verschillende categorieën projecten worden onderscheiden, die steeds van elkaar verschillen door verschillende wegingen van de diverse criteria. Criteria die hierbij aan de orde komen, zijn bijvoorbeeld de beschikbaarheid van budgetruimte bij de betrokken overheden, het oplossend vermogen voor bestaande en toekomstige knelpunt, de vervoerswaarde van het project en zijn bijdrage aan het functioneren van het Randstadnet, en het maatschappelijke draagvlak voor het project. Wij bevelen aan met elkaar – d.w.z., de stakeholders die bij het OV Bureau Randstand betrokken zijn – in discussie te gaan over de weging van de diverse onderscheiden criteria. Tegelijkertijd kan een start gemaakt worden met de verzameling van de benodigde informatie en het opstellen van een projectendatabase, opdat discussies over de prioritering van projecten spoedig gevoed kunnen worden met zo objectief mogelijke informatie.

Aan Van Datum OV Bureau Randstad RebelGroup Inleiding en vraagstelling Inleiding Vraagstelling 2

Recommend Documents