A. Az e-kormányzati szolgáltatások költséghatékony megvalósítását segítı elemzési módszerek és módszertanok

E-közigazgatási költség-hatékonysági módszertanok és benchmarking/monitoring rendszer kidolgozása

A. Az e-kormányzati szolgáltatások költséghatékony megvalósítását segítı elemzési módszerek és módszertanok ver.1.2

2008. január 29.

Az e-kormányzati szolgáltatások költséghatékony megvalósítását segítı elemzési módszerek és módszertanok 2. oldal, összesen: 77 _________________________________________________________________________________________________________________

A tanulmányt készítette: Kovács Zoltán Ákos (1- 2-3. és 6. fejezetek) Pénzes Petra (4. fejezet) Bogóné Jehoda Rozália (5. fejezet)

A kutatás vezetıje: Bogóné Jehoda Rozália

___________________________________________________________________________ Készítette: KOPINT-DATORG zRt.

2010.06.04.


Tartalomjegyzék BEVEZETİ........................................................................................................................................................... 5 1. AZ E-KORMÁNYZATI SZOLGÁLTATÁS-FEJLESZTÉSEK KÖLTSÉGHATÉKONYSÁGÁT VIZSGÁLÓ MÓDSZEREK ÉS MÓDSZERTANOK NEMZETKÖZI TAPASZTALATAI – A LEGJOBB KÜLFÖLDI GYAKORLATOK .............................................................................................. 7

1.1. Franciaország: a MAREVA-modell ................................................................................ 7 1.2. Németország: a WIBE 4.0-modell .................................................................................. 9 1.3. Egyesült Királyság: Haszon-realizálás integrált folyamat alapú megközelítésben ....... 12 2. A NEMZETKÖZI SZERVEZETEK (KÜLÖNÖS TEKINTETTEL AZ OECD ÉS AZ EU) MÉRÉSSEL KAPCSOLATOS MÓDSZERTANI AJÁNLÁSAI ÉS TAPASZTALATAI........................15

2.1. Az OECD haszon-realizálási menedzsment (Benefits realisation management) modellje ................................................................................................................................ 15 2.1.1. Az e-kormányzásban rejlı hasznok és költségek tipizálása ................................... 15 2.1.2. Az e-kormányzásban rejlı hasznok realizálása ...................................................... 18 2.1.2.1. Az OECD-országok haszon-realizálási menedzsment (BRM) gyakorlata ..... 19 2.1.2.2. Haszon-realizálás: egy mérési-értékelési keretrendszer terve az OECD-ben . 20 2.2. Az EU stratégiai céljai, módszertani ajánlásai és a pénzügyi alapok felhasználásának hatékonysági szempontjai ........................................................................ 22 2.2.1. Alapelvek és stratégiai célok .................................................................................. 22 2.2.2. A közösségi alapok felhasználásának költség-hatékonysági szempontjai és az EU kapcsolódó módszertani ajánlásai ..................................................................... 23 2.2.2.1. A közösségi finanszírozású programok elızetes értékelésének szempontjai.. 24 2.2.2.2. Iránymutatás a közösségi beavatkozások hatásvizsgálatához ......................... 25 2.2.2.3. A harmonizált standard költség módszer (SCM): az adminisztratív terhek mérése........................................................................................................................... 28 2.2.2.4. Az Európai Unió eGEP projektjének megállapításai és módszertani javaslatai .................................................................................................. 31 3. A KÖLTSÉG-HASZON ELEMZÉS JELENLEGI MAGYARORSZÁGI GYAKORLATA, KÜLÖNÖS TEKINTETTEL AZ ÚMFT KÖZIGAZGATÁSI OPERATÍV PROGRAMJAI KERETÉBEN FINANSZÍROZOTT PROJEKTEKRE ...................................................................................37

3.1. A gazdasági (pénzügyi) fenntarthatóság és a költséghatékony mőködés követelménye a stratégiai dokumentumokban ..................................................................... 37 3.2. A költséghatékonyságra vonatkozó jelenlegi elıírások a magyar jogszabályok és az NFÜ gyakorlata tükrében ............................................................................................ 38 3.2.1. Általános elvek ....................................................................................................... 41 3.2.2. A költség-haszon elemzés indokoltsága ................................................................. 41 3.2.3. A költség-haszon elemzés fıbb elemei .................................................................. 42 3.2.4. A szokásosan elvárt jövedelmezıséggel kapcsolatos kiegészítések ...................... 46 4. A KÜLÖNFÉLE MÉRÉSI MÓDSZEREK BEMUTATÁSA ÉS ÉRTÉKELÉSE .....................................49

4.1. Tranzakciós költségek (TC) .......................................................................................... 49 4.2. Kiemelt teljesítmény mutatók (KPI) ............................................................................. 49 4.3. Fedezeti-pont elemzés (BA Break-even analysis) ........................................................ 52 4.4. Belsı megtérülési ráta (Internal Rate of Return, IRR) .................................................. 52 4.5. Beruházások megtérülése (ROI) ................................................................................... 53 4.6. Nettó jelenérték (Net Present Value, NPV) .................................................................. 55 4.7. Költség-haszon elemzés (Cost-Benefit Analysis, CBA) ............................................... 56 ___________________________________________________________________________ Készítette: KOPINT-DATORG zRt.

2010.06.04.


4.8. Költség-hatékonyság elemzés (Cost-effectiveness analysis, CEA) .............................. 57 4.9. Költség-következmény elemzés (Cost-consequence analysis, CCA) ........................... 58 4.10. Költség-hasznosság elemzés (Cost-utility analysis, CUA) ......................................... 59 4.11. Portfolió elemzés (PA) ................................................................................................ 59 4.12. Értékelemzés (VA) ...................................................................................................... 60 4.13. A tulajdonlás összes költsége (Total Cost of Ownership, TCO)................................. 61 4.14. Humán tıke elemzés ................................................................................................... 63 5. AZ E-KORMÁNYZATI SZOLGÁLTATÁSOK FEJLESZTÉSÉVEL, ELEKTRONIZÁLÁSÁVAL ÖSSZEFÜGGİ (INTERNÁLIS ÉS EXTERNÁLIS) ÖSSZTÁRSADALMI KÖLTSÉGEK KALKULÁCIÓJÁNAK LEHETİSÉGEI ........................................................................................................65

5.1. Milyen haszna származik a kormányzatnak szolgáltatásai elektronizálásából? ........... 65 5.2. A felhasználók haszna ................................................................................................... 67 5.3. A kormányzat költségei ................................................................................................. 68 5.4. A felhasználók költségei ............................................................................................... 70 5.5. Az üzleti hatásokkal kapcsolatos kockázatok vizsgálata .............................................. 70 5.6. Milyen mőszaki kockázatokat kell számba venni? ....................................................... 71 5.7. Miért van szükség változásmenedzsmentre az e-kormányzati szolgáltatások fejlesztése során? .................................................................................................................. 71 6. JAVASLATOK EGY MÉRÉSI-ÉRTÉKELÉSI KERETRENDSZER TARTALMÁRA .........................73

Mellékletek: A/ Javaslatok egy mérési-értékelési keretrendszer elemeire B/ A francia MAREVA-modell részletesebb felépítése és alapelemei


2010.06.04.


Bevezetı „A költségvetés szőkülı keretei között kiemelt jelentıségő az eredmények pontos mérhetıségét lehetıvé tevı indikátorok – mutatószámok, teljesítménykövetelmények – kialakítása, melyek leginkább a cél-meghatározáshoz alkalmazott költség-haszon elemzés, a már kiválasztott cél esetén a költséghatékonyság meghatározásában kulcsfontosságúak. Ugyanakkor az e-kormányzáshoz főzıdı költséghatékonysági elemzések intézményi alkalmazásának megkövetelése elmaradt. Ennek hiányában nehezen érvényesíthetı az a törekvés, hogy az elektronikus kormányzat informatikai ráfordítási többlet helyett közigazgatási – nem feltétlenül pénzben megjelenı – megtakarítási tényezıvé váljon.” A fenti idézet az Állami Számvevıszék (ÁSZ) 2007. júniusában közzétett jelentésébıl1 származik és jól tükrözi, milyen elemi igény mutatkozik ma Magyarországon az ekormányzati szolgáltatások költséghatékony megvalósítását elısegítı módszertan kidolgozására és alkalmazására. E szükséglet nem csupán és nem elsısorban az EU-tagságból fakadó kötelezettségekbıl, hanem mindenekelıtt a hatékony és hatásos ügyfélközpontú szolgáltatásokat nyújtó modern állam célkitőzésébıl, az ezt megvalósítani hivatott államreformból, valamint a költségvetési források szőkösségébıl és ebbıl adódóan e finanszírozási forrásoknak a Konvergencia Programban is vállalt hatékony felhasználása követelményébıl, az átláthatóság és tervezhetıség össztársadalmi igényébıl eredeztethetı. E belülrıl fakadó természetes igény azonban – az információs társadalom és az elektronikus kormányzat szerte a világon tapasztalható fejlıdésével összefüggésben – globális trendet takar. Az erıforrásaival ésszerően, átgondoltan és átláthatóan gazdálkodó állam követelménye világszerte ösztönzést adott a kutatásoknak, a módszertani kihívások felkeltették mind a politikai döntéshozók, mind a kivitelezık és a tudományos körök érdeklıdését. Több európai és tengerentúli országban bíztató kezdeményezések történtek az e-kormányzat gazdaságigazdaságossági vetületeinek feltérképezésére és mérésére, amelyhez több nemzetközi szervezet, köztük az OECD, és maga az Európai Unió is csatlakozott. Külön lökést adott e törekvéseknek, hogy az EU pénzügyi rendelkezései világosan elıírják a közösségi finanszírozású projektek esetében a gazdaságosság és a költséghatékonyság alapelveinek érvényesülését. Emellett az EU-ban az utóbbi évtizedben az európai szintő összehasonlítást (benchmarking) lehetıvé tevı közös (harmonizált) mérési és megfigyelési (monitoring) módszertanok kidolgozására is komoly kezdeményezések indultak meg, nem utolsó sorban a páneurópai törekvésekkel is összhangban. Jelen tanulmányban az e-közigazgatási szolgáltatások költséghatékony megvalósítását segítı, az ezzel kapcsolatos döntéseket megalapozó mérési és értékelési módszertanok nemzetközi és hazai tapasztalatait tekintjük át, és javaslatokat fogalmazunk meg egy, a magyarországi sajátosságokat és lehetıségeket, igényeket és kötelezettségeket egyaránt figyelembe vevı mérési és értékelési keretrendszer elemeire vonatkozóan. További célunk, hogy hozzájáruljunk az (e-)közigazgatás megfigyelésével, mérésével és értékelésével összefüggı 1

Állami Számvevıszék: Jelentés az elektronikus kormányzati szolgáltatások fejlesztésének ellenırzésérıl, 2007. június (0713).


2010.06.04.


„átfogó monitoring rendszer” alapjainak lerakásához is, amely reményeink szerint a nem túl távoli jövıben létrejön és elısegíti majd az e-közigazgatási folyamatok jobb átláthatóságát, másrészt hozzájárul a hazai e- (mérési) kultúra fejlıdéséhez is. Mivel hazánkban az elkövetkezendı néhány év e-közigazgatási szolgáltatásfejlesztése túlnyomórészt társfinanszírozásban, EU források felhasználása révén fog megvalósulni, különös figyelmet szentelünk az EU módszertani ajánlásai bemutatásának. Ugyancsak átfogó képet igyekszünk adni a magyar e-kormányzat helyzetét egy tanulmányban elemzı, és továbbfejlesztésére megfogalmazott javaslatait 2006 decemberében a magyar kormánynak átnyújtó OECD hatékonyság számítási módszereirıl, ajánlásairól. Jelen tanulmányunk tárgya nem az e-közigazgatás egésze teljesítményének mérése, hanem annak csupán egy – bár meghatározó – vetületének, a közigazgatás által nyújtott szolgáltatások költséghatékonyságának a mérése. Az e-közigazgatás mérése ugyanis összetett, az kiterjed a szolgáltatások és a háttérirodai (BO) mőködés fejlettségének a mérésétıl, a szolgáltatások és az e-közigazgatásban dolgozók teljesítménymérésén keresztül egészen az felhasználók elégedettségének a vizsgálatáig. Bár nehéz az egyes területek különválasztása és sokszor átfedések is tapasztalhatók, azt az egyértelmőség kedvéért mindenképpen meg kell kísérelni. Jelen tanulmány fı célja arra vonatkozó módszertani alap megteremtése, hogy meg lehessen mondani: vajon a kívánt cél elérését szolgáló fejlesztési lehetıségek közül melyik a leggazdaságosabb, illetve, hogy a kitőzött cél eléréshez szükséges ráfordítások, költségek arányban állnak-e az elérhetı eredménnyel. Nyilvánvaló, hogy az értékelésnél nem elegendı csupán a mőszaki paraméterek figyelembe vétele. Ezért, s a nemzetközi tapasztalatok alapján is, azt javasoljuk, hogy a kialakítandó magyar mérési-értékelési rendszer (módszertani keret) tágabb értelemben tekintsen az (e-) közigazgatás eredményességére, s vegye figyelembe az ún. kvalitatív tényezık (mint pl. személyreszabottság, ügyfélorientáltság, fenntarthatóság stb.) szempontjait is. Ez utóbbi részletes kimunkálása természetesen még további kutatásokat és egyeztetéseket kíván. Mindazonáltal hangsúlyozzuk annak szükségességét, hogy az e-kormányzati beruházások költséghatékonyságát vizsgáló módszertan egy átfogóbb, az (e-)közigazgatás egészét átölelı teljesítmény-mérési, értékelési modell része legyen. Tanulmányunkban felhívjuk a figyelmet az angolszász országokban bevett, s az OECD által is szorgalmazott eredmény-realizálási (benefit realisation) technikák hazai alkalmazásának szükségességére, mind a központi közigazgatás, mind az önkormányzatok szintjén. Rávilágítunk az üzleti eset (business case) alapú vizsgálatok fontosságára a szolgáltatások egész életciklusa folyamán. Bár tanulmányunk módszertani jellegő, bevezetıje végén mégis fontosnak tarjuk annak hangsúlyozását, hogy mit sem érnek a kifinomult módszerek az alkalmazásuk szükségszerőségét felismerı, a költséghatékonyság mérése és ennek kapcsán a hatékony szolgáltató funkciójának betöltése iránt elkötelezett döntéshozók, vezetı és beosztott köztisztviselık nélkül. A módszerek megismertetésével legalább azonos fontosságú a mérések iránti igény felkeltése a központi közigazgatás és az önkormányzatok szintjén egyaránt. A tanulmányhoz mellékleteket is csatoltunk, melyben egyrészt felvázoltuk egy átfogó (e-) közigazgatási megfigyelési-mérési-értékelési keretrendszer koncepcióját, másrészt részletesen is bemutattuk az egyik európai jó megoldást, a francia MAREVA-modellt. ___________________________________________________________________________ Készítette: KOPINT-DATORG zRt.

2010.06.04.


1. Az e-kormányzati szolgáltatás-fejlesztések költséghatékonyságát vizsgáló módszerek és módszertanok nemzetközi tapasztalatai – a legjobb külföldi gyakorlatok Ebben a fejezetben az egyes modellek különféle leírásai alapján, és a Gartner legújabb áttekintı elemzése2 és értékelési módszere felhasználásával, rövid ismertetıt adunk három, a közjót (értsd: „közösségi értéket”), különös tekintettel az e-közigazgatási szolgáltatásokkal, IKT beruházásokkal kapcsolatos fejlesztések költséghatékonyságát, mérı ország, Németország, Franciaország és az Egyesült Királyság mérési modelljeirıl és az alkalmazásukkal összefüggı tapasztalatairól. A magyar szempontból relevánsabb európai országok példáját emeltük itt ki, elismerve azonban, hogy több tengerentúli jó példa (lásd pl. az USA vagy Ausztrália gyakorlata) is létezik, amelyek szintén átgondolandó, követendı módszertani elemekkel segíthetik a magyar sajátosságokat figyelembe vevı mérési keretrendszer kidolgozását.

1.1. Franciaország: a MAREVA-modell A MAREVA (methode d'analyse et de remontee de la valeur = érték elemzési és növelési) módszert3 a francia ADAE (Agence pour le Développement de l’Administration Electronique – Elektronikus Közigazgatás Fejlesztési Ügynökség) fejlesztette ki a BearingPoint cég közremőködésével. A módszert a Pénzügyminisztérium alatti Államreform Fıosztály keretében rendszeresen is alkalmazzák. Eredetileg arra a célra dolgozták ki, hogy az ország ekormányzati programja keretében indított mintegy 140 Adèle projekt számára megfelelı értékelési módszert találjanak. A legtöbb, az IKT-beruházások közösségi értékét számbavevı módszerhez hasonlóan, a MAREVA is tágabb értelemben, nem csupán a pénzügyileg megragadható érték felıl közelíti meg az érték fogalmát. A modell olyan szempontokat vesz figyelembe, mint pl. •

jövedelmezıség az állam számára Magában foglalja a fejlesztési és mőködési költségek, a mennyiségileg és pénzügyileg kifejezhetı hasznok értékelését; a termelékenység és hatékonyság növekedés lehetıségeinek vizsgálatát, amely által növelhetı a gazdaságosság, gyarapíthatók a bevételek stb.

•

belsı aspektusok Ez az e-kormányzattal összefüggı számos minıségi paraméter kombinált figyelembe vételét jelenti, mint pl. az alkalmazottak elégedettsége, a decentralizáció és a szolgáltatások hatékonyság javulásának hatásai, valamint egyes kvantitatív tényezık hatásai a közszektor egészére.

2

Andrea Di Maio: Worldwide Examples of Public-Value-of-IT Frameworks. GARTNER Industry Research. ID Number: G00146056; 26 February 2007. 3 Errıl részletesebben lásd pl. BearingPoint/ADAE: MAREVA methodology guide: Analysis of the value of ADELE projects.(OECD, 2006)


2010.06.04.


•

külsı aspektusok Az e-kormányzati szolgáltatások felhasználóit érintı hasznok/veszteségek vizsgálata kvalitatív (pl. a szolgáltatás minısége és társadalmi hatások) és kvantitatív (pl. idı- és pénz megtakarítás) paramétereken keresztül.

•

szükségesség Ezek a minıségi jellegő kritériumok azt mérik, hogy a vizsgált projekt mennyire fontos, illeszkedik-e az ADAE projekt-portfóliójába, valamint, hogy kapcsolódik-e valamely jogszabályi kötelezettséghez, vagy hozzájárul-e a különbözı hatékonysági célkitőzések megvalósulásához. Ezen kívül számos (projekt, jogi, mőszaki, a fenntartással kapcsolatos stb.) kockázati tényezı hatását is figyelembe veszi.

•

A MAREVA értékelemzése négy alapelv köré épül: 1) stratégiai illeszkedés 2) a gazdaságosság igazolhatósága 3) kockázatelemzés 4) a várható eredmények nyomon követése. Az értékelemzés kiindulópontja a beruházások megtérülésének számítása (lásd ROI módszer), a gazdaságosság kimutatása azonban csak az egyik komponens az öt közül. Az értékelemzést a projekt fejlıdési ciklusának több fázisában is elvégzik: a tervezéstıl, a kivitelezésen át a szolgáltatás üzemeltetése utókövetéséig.

Nyereségesség – az állam szempontjából

A projekt szükségessége

Kockázat ellenırzés

D C B A Belsı (közigazgatási) szempontok

Külsı egyéni szempontok


2010.06.04.


Erıssége: • a MAREVA elismeri, hogy a közösségi érték számos olyan változó függvénye, amelyeket nem lehet egyetlen szintetizált mutatóba, vagy értékbe aggregálni • átfogja a költség, érték és kockázati elemek szinte teljes spektrumát, ezáltal egy olyan eszközt jelent, amely komplex projekt portfóliók értékelésére is alkalmas • a világ jelenlegi élvonalába tartozó legjobb gyakorlatok közé sorolható, ami Franciaországot e tekintetben Európa egyik éllovasává avanzsálja Gyengesége: • a közösségi érték egyes elemei nem különülnek el világosan, noha megnevezik ezeket • a projekt szükségességének kérdése nem kellene, hogy az értékelemzési modell része legyen (valójában a modell vizsgálata alá már akkor kellene csak rendelni, ha átment a „szükségesség” szőrıjén) • a modellrıl azt mondják, hogy a projekteket a tervezéstıl, a kivitelezésen át, sıt azt követıen is számos fázison végigvezetve, különféle módszerekkel (üzleti elemzés, portfólió elemzés stb.) vizsgálja, azonban kevés utalás van csak arra nézve, hogy ez miként is történik • a modell kockázatellenırzési része bár számos kockázati elemet figyelembe vesz, a haszon-realizálási kockázatnak csupán a felszínét érinti és e kockázati típushoz nem rendel megfelelı súlyt.

1.2. Németország: a WIBE 4.0-modell Az IT projektek költséghatékonyságának értékelése (Wirtschaftlichkeitsberechnung für ITProjekte) [WiBe] 4.0 modell legutóbbi verziója 2004-ben készült el, bár az eredeti (1.0) verziót még 1992-ben fejlesztették ki.4 A 4.0 verzió a teljes szoftvertámogatás kritériumával egészült ki, ettıl eltekintve a modell alapelvei és felépítése szinte alig változott. Elsıdlegesen a német szövetségi hivatalok IT fejlesztéseinek értékelésére hozták létre. A WIBE 4.0 alapelemei a következık: • a költségek és hasznok számbavétele (WiBe KN) • sürgısség (WiBe D) • minıségi és stratégiai fontosság (WiBe Q) • külsı hatások (WiBe E)

• •

WiBe KN: költség-haszon elemzés pénzben kifejezett alapadatokkal WiBe D: a jelenlegi rendszer lecserélésének, a jogszabályi elıírásoknak való megfelelés sürgıssége

4

A modell leírásáról lásd: WiBe 4.0 Recommendations on Economic Efficiency Assessments in the German Federal Administration, in Particular with Regard to the Use of Information Technology Version 4.0 – 2004, Federal Ministry of the Interior, Department IT 2 (KBSt), KBSt Publication Series ISSN 0179-7263 Volume 68. A modellrıl részletes információ szerezhetı még az alábbi honlapról: www.wibe.de illetve http://www.epractice.eu/document/2949


2010.06.04.


• •

WiBe Q: az IT stratégiához való illeszkedés, relevancia más szervezetek számára, szállítófüggetlenség, az arculat javítása és a munkafeltételek vonzereje WiBe E: felhasználói kereslet, az érdekeltekre gyakorolt gazdasági hatás, a 24/7 (folyamatos) szolgáltatás és a szolgáltatásminıség növelésének hatásai

A négy modul együttesen egy tágabb értelemben vett gazdasági hatékonyság elemzésére alkalmas, amely minıségi és mennyiségi kritériumokat egyaránt figyelembe vesz. A WiBe KN modul fogja át a költségek és hasznok pénzügyi elemzését, amelyek az eközigazgatási szolgáltatások (IT beruházások) kifejlesztéséhez és üzemeltetéséhez kapcsolódnak. Az alkalmazott módszer a nettó jelenérték számítás (NPV). A WiBe KN/R alkalmas arra, hogy a számított értékeknél a kockázati hatásokat is figyelembe vegyék.


2010.06.04.


A WiBe 4.0 felépítése

1-2. kritérium-csoportok

Hasznok

Pénzügyi gazdasági hatékonyság

WiBe KN

Költségek

(Pénzben kifejezve)

3-5. kritérium-csoport

WiBe KN/R

(Nettó jelenérték euróban)

Kiterjesztett gazdasági hatékonyság

Sürgısségi kritérium

WiBe D

Kvalitatív/stratégiai kritérium

WiBe Q

Külsı hatások kritérium

WiBe E

(Kvalitatív értékelés)

(Kevesebb, mint 100 pont)

Forrás: KBSt

A WIBE-modell lépcsızetesen épül fel. Abban az esetben, ha a WiBe KN-ben számított nettó jelenérték pozitív (vagyis a projekt nyereséges) nem kötelezı a vizsgálatot tovább folytatni. Abban az esetben viszont, ha az NPV negatív, vagy több lehetıség közötti összehasonlításra van szükség, akkor tovább kell folytatni a kiegészítı három, kvalitatív jellegő modullal. Ezekben 1-10-ig terjedı pontok adhatók és a pontozás szempontjait részletes útmutatók írják le, amint azt is, hogy a végsı döntésben az egyes modulok (kritériumok) milyen súllyal szerepelnek. „Sürgısség” és a „stratégiai célokhoz erıs illeszkedés” esetén a projekt zöld utat kaphat még akkor is, ha netán az NPV negatív, tehát nem gazdaságos. A külsı hatás (WiBe E) önmagában csak kiemelkedı pont mellett indokolhatja a projektet. ___________________________________________________________________________ Készítette: KOPINT-DATORG zRt.

2010.06.04.


Erıssége: • a WIBE egy hosszú évek óta bevált módszer és alkalmasnak bizonyult a német szövetségi IT projektek értékelésének támogatásához • az évek során nagy tapasztalat halmozódott fel és benchmarking célra is alkalmas • mivel a különbözı minıségi szempontok értékelését pontos leírások segítik, az értékelés folyamata valamennyi projekt esetében homogén és kevésbé alkalmas az önkényeskedésre Gyengesége: • a közösségi érték három eleme (ti. mőködési hasznok, felhasználókra gyakorolt hatások, stratégiai érték) között nincs egyértelmő megkülönböztetés • kvantitatív mértékek csak a költségek és a teljesítményjavulás mérése esetében szerepelnek, míg az üzleti hatások zömét kvalitatív értékelés fedi le • a priorizálási eljárás nem teljesen hatékony, mivel bizonyos modulokban való megfelelés indokolttá teszi a projekt támogathatóságát, anélkül, hogy a közösségi érték más aspektusait mérı modulok értékelését elvégezték volna

1.3. Egyesült Királyság: Haszon-realizálás integrált folyamat alapú megközelítésben Az Egyesült Királyság haszonrealizálási (benefits realisation) értékelemzés megközelítése komplex modellt takar, amely kötelezı eljárásokat és módszereket foglal magába, s amelyet különbözı eszközökkel („toolkits”) és iránymutatásokkal (guidance) támogatnak. A megvalósítás mögött világos célok és átlátható kormányzati struktúra áll, a modellt pedig valamennyi nagyobb projektre és programra alkalmazni kell.5 Az üzleti eset (business case) elemzésbıl kiinduló modell alapelemei a következık: 1. A HM (Államkincstár) által kiadott Zöld Könyv, amely a projekt értékelésre és értékbecslésre vonatkozó kötelezı irányelveket tartalmaz 2. Az ún. Gateway-eljárás, amely a nagyobb projektekre kötelezıen alkalmazandó és a projekt fejlıdési ciklus fıbb fázisaiban végzendı el 3. A minisztériumok ún. kiválósági központjai, amelyek a projekt és program menedzsment terén kötelezıen igénybe veendı központi szakértıi támogatást nyújtanak a minisztériumok és ügynökségeik részére 4. A jogszabályok hatásvizsgálata (RIA), amely kötelezı minden olyan projektnél, amely szabályozási elemet, illetve annak megváltoztatását is magában foglalja 5. A sikeres megvalósítást segítı eszközök (toolkit-ek), olyan eszközök, módszerek és útmutatók, amelyek a projektek eredményes kivitelezését támogatják 6. A sikeres programok menedzselése – standard iránymutatás, amely a programmenedzsmenthez szükséges keretrendszert és stratégiát írja le 7. A Magenta könyv, amely a politikák végrehajtást követı, utólagos értékelésének irányelveit tartalmazza 8. Minisztériumon belüli irányító testületek, amelyek rendszeresen áttekintik a kiválósági központok által is támogatott folyamatok elırehaladását 5

A modell részletes kifejtése megtalálható pl. „UK Approach to Benefits Realisation. Country Report in Support of the eGovernment Expert Meeting on the Cost and Benefit Analysis of e-Government – Final Version 0.11, 13th February 2006. Prepared by e-Government Unit, Cabinet Office and Criminal Justice Information Technology [CJIT].


2010.06.04.


A modell „lelke” az ún. gateway-eljárás. Alapját az Egyesült Királyság Államkincstára (HM Treasury) által 2003-ban kiadott ún. zöld könyv (‘Green Book - Appraisal and Evaluation in Central Government’) alkotja, amely a politikák, programok és projektek értékbecslését és értékelését segíti a legjobb példák (best practice) bemutatásán keresztül. Bár a zöld könyvet eredetileg a központi kormányzat számára készítették, iránymutatásai hamarosan a regionális ügynökségek és a helyi igazgatás szintjein is népszerőek lettek.

e-Government Unit

A haszon-realizálási modell elemei az Egyesült Királyságban

STRATÉGIA

Kapacitás/ Képesség

Átalakuló kormányzat

Ügyfélközpontú szolgáltatások

Számvevıszék/ PAC

IT alapú projektek és programmok

Miniszteriális bizottság (PSX)

Kiválósági központok

Irányító testület Portfolio Menedzsment

Árnyalt minisztériumi iránymutatások

Magenta Könyv

Támogató eszközök

HMT Zöld Könyv “Kormányzás”/ CÉLOK “Gateway” folyamatok Megvalósítást segítı eszközök Célok eGov Melléklet a Zöld Könyvhöz Hatásvizsgálat (Eredmény és hatékonyság)

Megosztott szolgáltatások

TÁMOGATÁS

Intézményi belsı folyamatok

Maga a gateway-eljárás hat fázisban hajtandó végre. A HM zöld könyv iránymutatásainak való megfelelés követelménye az elsı, a második és az ötödik fázisba van beépítve. Gateway 0: stratégiai értékelés Gateway 1: üzleti megalapozottság igazolása Gateway 2: beszerzési/beszállítói stratégia Gateway 3: beruházási döntések Gateway 4: kész-e az üzembe helyezésre (a készültség foka) Gateway 5: haszon-realizálás


2010.06.04.


A Gateway-eljárás keretében több ponton érintik az üzleti eset elemzést, amelyre vonatkozóan az Office of Government Commerce (OGC ) külön modellt dolgozott ki. Az ún. 5 eset modell (5 case model) alapelemei a következık: • stratégiai illeszkedés (strategic case) • gazdaságosság (economic case) • eladható szolgáltatások és beszállítói stratégia (commercial case) • finanszírozás (financial case) • projekt és program menedzsment (management case) A HM Treasury (www.hm-treasury.gov.uk) illetve az OGC honlapjáról (www.ogc.gov.uk) a gyakorlati megvalósítást segítı ún. toolkit-ek is letölthetık, külön útmutatók és sablonok, amelyek az elemzések elkészítésének, illetve értékelésének munkáját segítik.

Erıssége: • a projekt értékelés hasznos eleme a gateway-eljárás, és lehetıséget ad a visszakozásra, a programra/projektre való objektív rátekintésre • világosan kiemeli a projekt erısségeit és rámutat a továbbfejlesztendı részekre • a folyamatnak kevésbé a kötelezı, elıíró jellege domborodik ki, inkább a támogató jellege és rugalmassága • az eljárás nem lassítja le jelentısen a projektet, s bármely negatív visszajelzés, átdolgozási javaslat csak azt a célt szolgálja, hogy üzletileg is megalapozottabb, fenntartható legyen • a gateway-eljárás különösen hatékony a programirányítás, a személyzeti háttér, a projektmenedzsment és a kockázatelemzés kontrollálása terén Gyengesége: • az eljárásban kevesebb súlyt fektettek a részletesebb üzleti eset elemzésre és az ügyfelek javaslatainak kezelésére (megjegyzés: mindkét feladat speciális kompetenciákat igényel, s éppen ezt támogatandó hozták létre a minisztériumokban az ún. kiválósági központokat) • az egyes programok/projektek szintjén a modell nagy segítség lehet, azonban kevésbé veszi figyelembe, hogy ezek egy nagyobb célkitőzésbe ágyazódnak be, s így a projektek és programok is szorosan összefüggnek. Ez az átfogó jövıkép az, hogy a közigazgatási szolgáltatásokat ügyfélközpontú szemléletbıl kiindulva kell átalakítani, amelyhez különbözı megosztott szolgáltatásokra és természetesen a kormányon belül nagyobb szakértelemre is szükség van.


2010.06.04.


2. A nemzetközi szervezetek (különös tekintettel az OECD és az EU) méréssel kapcsolatos módszertani ajánlásai és tapasztalatai 2.1. Az OECD haszon-realizálási menedzsment (Benefits realisation management) modellje Az OECD 2001-ben indított e- Kormányzat projektje keretében számos, az e-kormányzással kapcsolatos témát járt körül és különféle ajánlásokat fogalmazott meg a tagországok számára. Az utóbbi évek egyik kiemelt kutatási területe volt az ún. hasznok realizálása (Benefits Realisation), vagyis az e-kormányzati fejlesztésekben rejlı elınyök kihasználásának kérdése. Errıl 2006. februárjában szakértıi konferenciát is rendeztek Párizsban. Jelen összeállításunkban az ezzel összefüggésben készült, nyilvánosan hozzáférhetı munkaanyagok és tanulmányok alapján vázoljuk fel, hol is tart ma az OECD a kutatásokban, milyen eredmények és ajánlások születtek és azok mennyiben hasznosíthatók a magyarországi mérési keretrendszer megtervezésekor.

2.1.1. Az e-kormányzásban rejlı hasznok és költségek tipizálása Az e-kormányzatban rejlı hasznokat és költségeket az OECD szakértıi megpróbálták kategorizálni. Ennek eredményét tükrözi a következı összefoglaló tábla:

Az e-kormányzás elınyei Haszonélvezı Haszon Közvetlen pénzügyi költségek és hasznok

Közvetlen nem pénzügyi jellegő költségek és hasznok

kormányzat

1.

A költségek csökkentése

Az adminisztratív terhek mérséklése Források felszabadítása az állami és Adminisztratív egyszerősítés; magán innováció céljára; a termékek és magasabb értékő és gyorsabb szolgáltatások elérése; idı és pénz szolgáltatások értékének növelése megtakarítása; az egyenlı hozzáférés, a méltányosság esélyeinek javítása 3. A beruházás teljes hasznának 4. A felhasználói elégedettség megragadása növelése A szolgáltatási csatornák között szinergiák elérése; a proaktívabb szolgáltatásnyújtás érdekében az adatok megosztása és újrafelhasználása; a hozzáférés ösztönzése mint a csatorna menedzsment stratégia része

Közvetett költségek és hasznok: „A jó kormányzás” mint közjószág

Lakosság és a vállalkozások

5.

A legitimitás támogatása

2.

Folyamatos (24/7) szolgáltatás; a személyreszabás és a szolgáltatás minıségének javítása; az egyenlı hozzáférés feltételeinek biztosítása; a biztonság és a személyiségi jogokkal kapcsolatos aggályok felvetése; nyilvánosság és választási lehetıség 6. A növekedés támogatása

A biztonság és a bizalom támogatása Az üzleti környezet javítása; információs társadalom aggregált szinten; a közszektor modernizálása és átalakítása; az megteremtése; biztonságos és egyenlı hozzáférés jogának biztosítása; megbízható tranzakciók számára ügyfélközpontú és elszámoltatható megfelelı infrastruktúra közigazgatás, beleszólás lehetısége megteremtése Forrás: OECD E-Government Project. Proposed Outline for Assessing E-Government Benefits. GOV/PGC/EGOV(2006)1; 6 February, 2006.


2010.06.04.


Mint arra az OECD szakértıi rámutattak, a magán és állami infokommunikációs technológiai (IKT)-beruházások ígért hasznai sok esetben elmaradtak, a kitőzött célok nem vagy csak részben teljesültek. Ez az utóbbi évtizedben egyre több kormányt arra késztetett, hogy megfontoltabban és megalapozottabban hozza meg beruházási döntéseit. Míg korábban az élvezett prioritást, hogy a fontosabb közigazgatási szolgáltatásokat minél hamarabb elektronizálják, szinte mindegy milyen áron, ma már az sem mellékes, hogy az olykor szőkös fejlesztési forrásokat milyen hatékonyan és mire használják fel. Ez késztette az OECD-t is, hogy mint irányadó nemzetközi szervezet közremőködjön abban, hogy az e-kormányzati hasznok és hatások feltérképezését és mérését célzó nemzetközi erıfeszítések mielıbb széles körben hasznosítható eredményeket hozzanak. A fenti táblázatban az e-kormányzással összefüggı költségek és hasznok haszonélvezık szerinti bontásban szerepelnek.6 A lehetséges haszonélvezık két nagy csoportját különböztethetjük meg: magát a közigazgatást, valamint a lakosságot és a vállalkozásokat. A költségek és hasznok három típusát azonosították: 1) közvetlen pénzügyi költségek és hasznok 2) közvetlen nem pénzügyi jellegő költségek és hasznok 3) közvetett költségek és hasznok. A „közvetlen” kifejezés itt arra utal, hogy a fejlesztéssel összefüggı költség/haszon könnyen azonosítható és mérhetı, valamint egy adott felhasználócsoporthoz társítható. A közvetett haszon az, amely nehezen köthetı csupán egy-egy felhasználói körhöz, mint pl. a növekvı biztonságérzet és a bizalom a kormány iránt, nagyobb nyilvánosság és elszámoltathatóság vagy az üzleti klíma javulása, stb. Megjegyzendı, hogy e három haszontípus nem kizárólagos, hanem sokkal inkább egymást kiegészítı jellegő. I.

A közvetlen pénzügyi költségek és hasznok 1) A közigazgatás költségeinek csökkenését (lásd táblázat 1. pont) is a közvetlen pénzügyi költségekbıl kiindulva lehet meghatározni. A pénzügyi megtakarítások az ügyfélszolgálati (FO) és a háttérirodai (BO) fejlesztésekbıl egyaránt származhatnak. Mivel különösen a lakosság esetében a hagyományos ügyintézési formákat az elektronikus változattal párhuzamosan fenn kell tartani (nem hagyható el), a fejlesztések rövid távú hatása elıször a költségek jelentıs megnövekedése lesz. Elvileg arra is lehetıség nyílik, hogy a különféle elérési utak (csatornák) között költség-összehasonlítás készüljön. A legtöbb OECD tagország csupán az egyes projektekkel kapcsolatos direkt pénzügyi (monetizálható) költségek és hasznok feltárásával foglalkozik, s csupán két országot, jelesül az Egyesült Királyságot és az USÁ-t említették meg, amelyek tovább mentek, s a mikroszintő számítások aggregálását is megkísérelték. 2) A leggyakrabban a beruházások megtérülési számítása megelızi a döntéseket, amelynek alapját a közvetlen pénzügyi költségek és hasznok kiszámítása képezi. Egy lehetséges haszon (lásd táblázat 2. pont), amikor a vállalkozások és a lakosság adminisztratív terhei csökkennek. Az e-közigazgatási szolgáltatások igénybevevıi esetében mind idı, mind pedig anyagi megtakarításról is beszélhetünk. Az adminisztratív teher három alkategóriáját különböztethetjük meg: a) annak megállapítása, hogy milyen elıírásoknak és kötelezettségeknek kell megfelelni; b) ezeket megérteni és megtervezni, hogy miként lehet teljesíteni; c) teljesítés. Jelenleg két fı módszert alkalmaznak az adminisztratív költségek

6

Lásd: OECD E-Government Project. Proposed Outline for Assessing E-Government Benefits. GOV/PGC/EGOV(2006)1; 6 February, 2006.


2010.06.04.


(terhek) mérésére. Az egyik a standard költség-modell (SCM), a másik, az átfogóbb, a kötelezettséget elıíró jogszabályok hatásvizsgálata (RIA).

II. Nem pénzügyi közvetlen költségek és hasznok Ezek olyan hasznok, mint pl. a szolgáltatások minıségének a javulása, a információhoz való jobb hozzáférés vagy éppen a javuló bizalom a kormányzati szolgáltatások iránt. Ezek olyan valós hasznok, amelyeket nyilvánvalóan figyelembe kell venni a beruházási döntésekkor, de amelyeket nem vagy csak nehezen lehet kvantifikálni. 1) A kormánynak a beruházás teljes hasznának megragadására kell ezért törekednie (lásd táblázat 3. pont). Vannak olyan fejlesztési projektek (mint pl. az elektronikus azonosítás vagy az elektronikus aláírás), amelyek hasznait nem lehet/szabad projektszinten értelmezni, hiszen az e-kormányzás egésze számára teremtik meg a megfelelı feltételeket. Nem szabad elfelejtkezni arról, hogy bizonyos fejlesztések bár megteremtik az elektronikus hozzáférés lehetıségét, a lehetıség még is kihasználatlan marad, vagy nem megfelelı fokú, ami számos tényezıtıl függ (többek között az internet ellátottságtól, annak sebességétıl, a digitális írástudástól, az e-kultúra szintjétıl stb.) 2) Az elektronikus közigazgatás által javítható a felhasználói elégedettség (lásd táblázat 4. pont). Ez persze szubjektív dolog és rendkívül nehéz mérni, és olyan átfogó indikátort kitalálni, amely képes olyan tényezık megragadására, mint pl. a hozzáférés, a kényelem, a pontosság, a gyorsaság, vagy a költségek. Az IKT kormányzati alkalmazása által javítható a szolgáltatások minısége, és azok személyre szabva is nyújthatók. A gyakorlati tapasztalatok azt mutatják, hogy az ügyfél elégedettség olyan tényezıktıl függ, mint az ügyfél kiszolgálás, az ügyintézéshez szükséges naprakész információ rendelkezésre állása, a tisztességes eljárás, a választás lehetısége (pl. a többcsatornás ügyintézés biztosítása, az ügyintézés helyének, idejének stb. megválasztása). A nem pénzügyi jellegő elınyök fontossága azt indokolja, hogy mérés nélkül is legalább a különbözı lehetséges hasznokat sorolják fel, valamint azonosítsák a potenciális „haszonélvezıket”, vagyis hogy az adott e-szolgáltatás hány ügyfelet (állampolgárt vagy vállalkozást) érint. Természetesen a pénzügyi és nem pénzügyi (nem monetizálható) tényezık közötti határ sem határozott, mivel törekvések vannak a minıségi jellegő paraméterek mérésére, ezzel kapcsolatos indikátorok kialakítására is.

III. Közvetett költségek és hasznok Ezek olyan indirekt hasznok, amelyek nem az egyes e-közigazgatási szolgáltatások szintjén merülnek fel, hanem mintegy összeadódva, azok eredıjeként, össztársadalmi szinten jelentkeznek. 1) Az e-kormányzás elısegítheti a kormányzati legitimitás javítását (lásd táblázat 5. pont). Az IKT nem csupán a közigazgatás mőködését, munkafolyamatait alakítja át, hanem általában is hozzájárulhat a kormányzat és szolgáltatásaival szembeni bizalom erısödéséhez, fokozhatja a folyamatok és eljárások átláthatóságát és a számon kérhetıséget, vagyis mindazokat a tényezıket, amelyek a „jó kormányzás” kifejezés alatt érthetık. Az „ügyfélbarát közigazgatás” milyenségét talán a legnehezebb mérni, de ehhez is szükséges megfelelı indikátorok képzése. ___________________________________________________________________________ Készítette: KOPINT-DATORG zRt.

2010.06.04.


2) Aggregált, makrogazdasági és össztársadalmi szinten a hatékonyan, átláthatóan és kiszámíthatóan mőködı kormányzat az ország gazdasági növekedési potenciáljára és versenyképességére is kedvezı hatást gyakorol. Az információáramlás javulása, az adminisztratív terhek mérséklése, a tisztességes eljárás serkenti a versenyt, javítja a vállalatok teljesítıképességét és nem utolsó sorban ösztönzi a befektetéseket. A kormányzat példát mutathat a vállalatoknak a korszerő IKT eszközök alkalmazása terén, bizonyos eljárásaiban megkövetelheti az elektronikus csatornák alkalmazását, amely ösztönzı hatással lehet az információs társadalom és a tudásgazdaság fejlıdésére. A vállalatok, miután az állammal való kapcsolatukban egyre inkább az IKT eszközöket alkalmazzák, nyitottabbak és befogadóbbak lesznek arra, hogy a normál üzleti kapcsolataikban is egyre inkább éljenek az IKT nyújtotta elınyökkel. Vannak olyan közigazgatási szolgáltatások, mint pl. az e-közbeszerzés, amelyek közvetlenül és közvetve az e-kereskedelem fejlıdését is elısegítik. A modern IKT eszközök iránti folyamatos kereslet generálása által a kormányzati szféra maga is serkenti a tudásgazdaság fejlıdését.

2.1.2. Az e-kormányzásban rejlı hasznok realizálása Az OECD szakértıi számos tanulmányban megállapították, hogy a tagországokban elindított e-kormányzati (IKT) beruházások igen jelentıs arányban vagy meg sem valósulnak vagy az eredeti tervhez képest jelentıs módosulással, késéssel, olykor válságmenedzselést is igénybe véve, és a tervezett költségek jelentıs túllépésével végzıdnek. A lehetséges okok feltérképezése vezetett ahhoz a felismeréshez, hogy nem elegendı egy beruházási projekt esetében csupán a potenciális elınyöket feltárni, de hatékony menedzsment is szükséges a lehetséges hasznok tényleges realizálása érdekében. Nem elegendı a projektek ex-ante értékelése, hanem több fázisban, a fejlesztéssel párhuzamosan és a kivitelezést követıen is nyomon kell azt követni.

Haszon-realizálási menedzsment (Benefits realisation management, BRM) A tényleges eredmények elérésének folyamata, amely magában foglalja a stratégiai üzleti célokhoz való hozzárendelést, költséghatékony projektek kialakítását, a teljesítmények folyamatos nyomon követését és az elért eredmények megerısítését.

Ez vezetett ahhoz, hogy az OECD megkezdje ún. haszon-realizálási menedzsment modellje kidolgozását. E törekvésében az OECD találkozott a tagországok igényével, hiszen mint a szakértık megállapították, a tagállamok többségében jelentıs szemléleti változás következett be az elmúlt években. Számos országban végeznek a projektek által elérhetı hasznok és hatások feltérképezésére irányuló méréseket, s már egyre inkább nem csupán ad- hoc alapon, hanem rendszeresen is. A kormányzati fejlesztési forrásokért az e-kormányzat mellett számos más ágazat is versenyez, elvárható tehát, hogy bizonyítani kelljen a befektetések gazdaságosságát és igazolni, hogy elérték a kitőzött célt. Emellett a döntéshozók elvárják, ___________________________________________________________________________ Készítette: KOPINT-DATORG zRt.

2010.06.04.


hogy döntésük megalapozásához, a projekttervek közötti szelekció elısegítéséhez álljanak rendelkezésre megfelelı háttérszámítások.

2.1.2.1. Az OECD-országok haszon-realizálási menedzsment (BRM) gyakorlata 2006. tavaszán az OECD kérdıívet küldött ki a tagállamok számára, melyben a haszonrealizálási menedzsmenttel összefüggı tapasztalatokat kívánták feltérképezni.7 15 tagországból érkezett válasz, ezek eredményét foglalja össze az alábbi táblázat.

A BRM-kérdıívre adott válaszok összesített eredményei Kérdés Igen Nem Nincs válasz Közigazgatás és a kontextus Készült-e BR tanulmány az önök kormánya megbízásából? 15 0 0 Mi a BR tanulmány célja? 11 4 0 • az elszámoltathatóság biztosítása (információ a teljesítményrıl) 13 2 0 • projekt kiválasztás 12 3 0 • a projekt menedzsment és az eredmények biztosításának javítása 11 4 0 • a jövıbeni politikaalkotás javításának ösztönzése Kötelezıek-e a BR tanulmányok? 5 9 1 Módszertan és értékelés Vannak-e a költség-haszon elemzésekre vonatkozó 12 1 2 hivatalos útmutatók? Vannak-e a monitoringra vonatkozó hivatalos útmutatók? 6 5 4 Vannak-e a BR-tanulmányokra vonatkozó hivatalos 7 6 2 útmutatók? Segítik-e „toolkitek” a költség-haszon tanulmányok 11 2 2 elkészítését? Segítik-e „toolkitek” a BR tanulmányok elkészítését? 8 5 2 Az eredmények felhasználása Az alkalmazott módszertan ad-hoc jellegő vagy világos 5 6 4 kormányzati szándékot tükrözı többfázisú eljárás része? Forrás: Összeállítás a 2006. évi OECD felmérés alapján. OECD Benefits Realisation Management. Draft, August 23, 2006.

A táblázatból látható, hogy a mintában szereplı tagországok 4/5-ében elıírják költség-haszon elemzések készítését a nagyobb IKT-beruházási döntéseket megelızıen és többségükben ehhez megfelelı módszertani útmutatót is rendelkezésre bocsátanak. Ezzel szemben csupán kevés országban készült a monitoringra vonatkozó útmutató és mindössze 27% esetében van a háttérben haszon-realizálási terv. Az országok többségében a költség-haszon elemzést is magában foglaló üzleti terv készítése elıírás a nagyobb e-kormányzati beruházások esetében, természetesen az értékhatárok országonként eltérıek. Haszon-realizálási tanulmányok csupán kevés országban készülnek, s ezek is jelezték, hogy még fejlesztés, tesztelés alatt áll az alkalmazott módszertan. Összefoglalva megállapítható, hogy míg a költség-haszon elemzés szerte az OECD térségben elterjedt eszköz és ehhez többnyire megfelelı módszertani útmutató is rendelkezésre áll, csupán kevés országban van példa arra, hogy az elıkészítési 7

Errıl lásd bıvebben: OECD Benefits Realisation Management. Draft, August 23, 2006.


2010.06.04.


szakaszt követıen is folytassák a megfigyeléseket, s útmutató segítse a végrehajtási és a kivitelezést követı idıszak monitorozását és értékelését is. A BRM (haszon-realizálási) módszertan kifejlesztésében négy OECD ország bír hasznosítható tapasztalatokkal: az Egyesült Királyság, valamint a tengeren túlról az USA, Kanada és Ausztrália.

Értékelési módszerek az OECD-országokban Módszer

A módszer rövid leírása

A módszert alkalmazó országok száma Tranzakciós költségek (TC) Szegmentációs módszert használ, hogy felbecsülje a 10 különbözı felhasználói csoportoknak kínált elınyöket és használhatóságot Kiemelt teljesítmény mutatók (KPI) A teljesítmény mérésének kvantifikált mutatói 11 Megtérülési elemzés (BA) Az az idı, amely alatt a hasznok elérik a költségeket 5 Belsı megtérülési ráta (IRR) Az a diszkont ráta, amely mellett valamennyi cash4 flow (pénzáramlás) nettó jelenértéke zéró. Beruházások megtérülése (ROI) A nettó jelenérték és a beruházási költség hányadosa 7 Nettó jelenérték (NPV) A pénz be- és kiáramlások adott diszkontrátával 6 számított jelenértékeinek különbsége Költség-haszon elemzés (CBA) Az anyagi és immateriális hasznokat méri és hasonlítja 9 össze a nettó összköltséggel Költség-hatékonyság elemzés Meghatározott célok elérésére összpontosít a 5 (CEA) marginális költségekkel összevetve Portfolió elemzés (PA) Komplex módszer, amely különbözı kezdeményezések 4 portfóliójának várható eredményét az elérésükkel kapcsolatos, kvantifikált aggregált kockázatokhoz viszonyítva határozza meg Értékelemzés (VA) Komplex módszer, amely a hagyományos ROI 5 számítások által nem lefedett hasznok számbavételére is kiterjed Forrás: Összeállítás a 2006. évi OECD felmérés alapján. OECD Benefits Realisation Management. Draft, August 23, 2006.

A fenti táblázatból is látható, hogy a legtöbb ország nem csupán egy módszert alkalmaz az eközigazgatási hasznok és költségek mérésére. Több tagországban módszertani útmutatók is rendelkezésre állnak a számítások elvégzéséhez. A leggyakoribb módszer a kiemelt teljesítmény mutatók (indikátorok) meghatározása, de elterjedt a tranzakciós költségek, valamint a költség-haszon elemzés módszere is. A nagyobb költségigényő, munkaigényesebb, szakmai hátteret is igénylı komplex elemzések elvégzésére eddig kevés ország vállalkozott.

2.1.2.2. Haszon-realizálás: egy mérési-értékelési keretrendszer terve az OECD-ben A haszon-realizálási tanulmányok elkészítésének célja kettıs: 1) stratégiai céloknak való megfelelés (pl. a politikaformálás javítása, a folyamatok megértése, az erıforrások hatékonyabb allokációja stb.) 2) operacionális célok teljesítése (mint pl. a szolgáltatás igénybevételének, használhatóságának, hatékonyságának, hatásosságának, 8 jövedelmezıségének stb. növelése). A stratégiai cél elsısorban a politikai döntéshozók szintjén merül fel, míg az operacionális cél jellemzıen a projekt és program menedzserek szintjén fogalmazódik meg, akik a korábbi tapasztalatokat igyekeznek a jövıben

8

Lásd: Paul Foley: Benefits realisation and eGovernment. Presented at the OECD E-Government Expert Meeting on the Cost and Benefit Analysis of E-Government, held in Paris, 6 February, 2006.


2010.06.04.


kifejlesztendı rendszerek tervezésébe és kivitelezésébe beintegrálni. A kétféle cél azonban egyszerre, különbözı szinteken is jelentkezhet. Az OECD 2005-ben megjelent híres tanulmánya9 („E-kormányzat a jobb kormányzásért”) negyedik fejezetében már érintette az e-kormányzat üzleti hátterének kérdéseit („Business Case for E-Government”). Ebben már hangsúlyozták, hogy a fejlett technológia alkalmazása bizony költséges. Rendszerek kiépítése, folyamatok és szervezetek megváltoztatása sok idıt és pénzt vesz igénybe. A meglévı folyamatok automatizálása ritkán jövedelmezı, ezzel szemben az üzleti folyamatok, eljárások újratervezése nagyon is kifizetıdı lehet. Az OECD felmérte a tagországokban alkalmazott módszereket. Megállapították, hogy a projektek ex-ante üzleti tervezése bevett gyakorlat, azonban sokkal ritkább, hogy utólagosan is ellenırizzék, vajon a tervezett hasznokat sikerült-e végül elérni. Az OECD országokban az elmúlt években alkalmazott értékelési módszereket az alábbi táblázatban foglalhatjuk össze.10

Az OECD-országokban alkalmazott e-kormányzati értékelések típusai Ország

Aktív-e az eAlkalmazott Alkalmazott pénzügyi kormányzat nem-pénzügyi értékelési értékelési módszerek értékelésében módszerek Ausztrália Igen KPI NPV, ROI, VA Ausztria Igen Benchmarking Kanada Igen Kapacitás ellenırzés VA Cseh Köztársaság Igen Benchmarking Dánia Igen NPV Finnország Igen KPI CBA Németország Igen KPI Olaszország Igen CBA Japán Igen Hollandia Igen KPI Új-Zéland Igen KPI NPV, pénzügyi elemzés Lengyelország Igen KPI Egyesült Királyság Igen Benchmarking BA, NPV, CBA USA Igen KPI ROI, NPV, CBA, IRR, VA Megjegyzés: A módszertani rövidítésekrıl lásd a megelızı táblázatot. Forrás: Proposal for Work on an Inventory of E-Government Business Case Indicators. OECD E-Government Expert Meeting on the Cost and Benefit Analysis of E-Government, held in Paris, 6 February, 2006 (GOV/PGC/EGOV(2006)3.

A táblázatból is láthatjuk, hogy a pénzügyi értékelési módszerek közül legtöbben a nettó jelenérték számítást, valamint a költség-haszon elemzést alkalmazzák, míg a nem pénzügyi kalkulációs módszerek közül a teljesítmény-indikátorok képzése és a benchmarking a leginkább elterjedtek. Az OECD fent hivatkozott tanulmányában (E-Government for Better Government) az ekormányzat üzleti-gazdaságossági hátterének feltérképezésére egy külön ellenırzı listát (checklist) is kidolgozott, amely költség-haszon illetve kormányzat/egyéb felhasználók

9

OECD E-Government for Better Government. Paris, 2005 (GOV/PGC/EGOV(2005)1). Proposal for Work on an Inventory of E-Government Business Case Indicators. OECD E-Government Expert Meeting on the Cost and Benefit Analysis of E-Government, held in Paris, 6 February, 2006 (GOV/PGC/EGOV(2006)3. 10


2010.06.04.


bontásban tartalmazza a lehetséges költség és haszon komponenseket. Ezekre jelen tanulmány 5. fejezetében külön is kitérünk. Az OECD-ben a 2006. februárjában szakértıi egyeztetésen tisztázott módszertani alapokat kívánják továbbfejleszteni11, azáltal, hogy az OECD tagországokban alkalmazott projektszintő és átfogó gazdaságossági kalkulációs módszereknek egységes keretrendszerszerő leírását kívánták megteremteni, amelybıl világossá lesz az egyes módszerek alkalmazhatósági köre, elınye-hátránya és az ezzel kapcsolatos tapasztalatok. Nyilvánvaló, hogy ez a „feltérképezési fázis” a késıbbi ajánlások alapjául szolgál majd. Egyelıre azonban még tart az információk összegyőjtésének és szisztematikus feldolgozásának a megalapozó szakasza.

2.2. Az EU stratégiai céljai, módszertani ajánlásai és a pénzügyi alapok felhasználásának hatékonysági szempontjai

2.2.1. Alapelvek és stratégiai célok A „jó kormányzásra” való törekvés szerte a világon megfigyelhetı trendje az Európai Uniót sem kerülte el. Különösen az ezredforduló után felerısödtek a kormányzati mőködés javítására, a hatékonyan mőködı ún. szolgáltató állam kialakítására irányuló erıfeszítések. A jó kormányzás (good governance) mikéntje körüli európai álláspont kialakítását intenzív társadalmi-szakmai vita elızte meg. A Brüsszeli Bizottság természetesen elsısorban közösségi szempontból vizsgálja a kérdést, de a közösségi intézmények és alapok mőködésével, mőködtetésével kapcsolatos alapelvek és elvárások a tagországok felé is irány (és példa) mutatók. A stratégiai dokumentumok közül érdemes itt kiemelni az európai kormányzás alapelveit rögzítı, a Bizottság által 2001-ben kiadott ún. fehér könyvet.12 Ebben a végrehajtó hatalom mőködésével kapcsolatos szabályokat, folyamatokat, viselkedési normákat határozzák meg európai szinten. A „jó kormányzás” öt fı alapelvét rögzítették, mint nyitottság, részvétel, elszámoltathatóság, hatékonyság és koherencia, amelyek kiegészítik a korábban megfogalmazott szubszidiaritás és arányosság alapelveket. Közülük az „elszámoltathatóság” és a „hatékonyság” bírnak kiemelt jelentıséggel témánk szempontjából. A hatékonyság alapelvének magyarázatakor a dokumentumban külön kiemelik, hogy a politikának hatékonynak és idıszerőnek kell lennie, világos célokat megfogalmaznia, amelyben a jövıbeli hatások feltérképezésére és a múlt tapasztalataira egyaránt építeni kell. Az i2010, a megújított lisszaboni stratégia13 célul tőzi ki, hogy a közszolgáltatások jobbá, költséghatékonyabbá és hozzáférhetıbbé váljanak. Az i2010 e- Kormányzat Akcióterv14

11

Benefits Realisation. A Draft Framework for Analysis and Case Studies. OECD E-Government Expert Seminar on Cost and Benefit Analysis of E-Government, held in Paris, 6 February, 2006 (GOV/PGC/EGOV(2006)2. 12 White Paper on European Governance. Brussels, 25.7.2001. COM(2001) 428 final 13 „i2010: európai információs társadalom a növekedésért és a foglalkoztatásért”. COM(2005) 229


2010.06.04.


tovább konkretizálja a költséghatékonyság követelményét. A cselekvési tervben megfogalmazott, az elektronikus kormányzattal összefüggı öt fı célkitőzés egyike az „eredményesség és a hatékonyság elérése”. Ezt kifejtve a dokumentumban megjegyzik: „A tagállamok azt várják az elektronikus kormányzattól, hogy 2010-re elısegítse a felhasználók közszolgáltatásokkal való elégedettségét, és jelentıs mértékben könnyítsen a vállalkozások és a polgárok adminisztrációs terhein. Emellett az IKT innovatív használatával a közszférának 2010-re jelentıs hatékonyságnövekedést és jobb átláthatóságot és elszámoltathatóságot is el kell elérnie.” A Bizottság két fı területet fogalmazott meg, ahol a tagországok ezirányú erıfeszítéseihez hozzá tud és akar járulni: 1) „közös, hatásorientált e-kormányzati mérési keretrendszer” kidolgozásával, az eddigi tapasztalatok megosztásának elısegítésével 2) a tagállamok hozzájárulásai alapján esetenkénti „hatás- és haszonelemzések” elvégzésével. Mivel az e-közigazgatási szolgáltatások ki- és továbbfejlesztésének finanszírozása Magyarországon a következı években jelentıs részben közösségi (társ)finanszírozással valósul meg, nem érdektelenek az EU ez irányú iránymutatásai. Az EU kohéziós politikájának fı célkitőzéseit, a strukturális alapokból és a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználásának alapelveit és szabályait a Tanács kohézióra vonatkozó ún. közösségi stratégiai iránymutatásai15 (Community Strategic Guidelines) fogalmazzák meg. Ebben kiemelik, hogy „A felelısségteljes kormányzás valamennyi szinten alapvetı a kohéziós politika sikeres végrehajtása érdekében. E stratégiai iránymutatásoknak figyelembe kell venniük … a minıségnek és a hatékonyságnak a közszférában való szükségességét.” Az 1.3 iránymutatás igazgatási kapacitások fejlesztésével kapcsolatos részében megfogalmazzák: „A tagállamoknak biztosítják, hogy a közigazgatás terén a hatékonyság és az átláthatóság növelésére és a közszolgáltatások korszerősítésére irányuló igénnyel megfelelı módon foglalkoznak. Az ezzel összefüggésben megfogalmazott egyik cselekvési iránymutatás a következı: „A helyes politika- és programtervezés támogatása, monitoring, értékelés és hatásvizsgálat tanulmányok, statisztikák, szakértés, valamint elırejelzés útján”.

2.2.2. A közösségi alapok felhasználásának költség-hatékonysági szempontjai és az EU kapcsolódó módszertani ajánlásai A jelen tanulmány témája szempontjából releváns módszertani ajánlások, útmutatók közül négy forrást emelünk ki. A közösségi finanszírozású programok és projektek ex-ante értékeléséhez adott útmutatót; a közösségi beavatkozások hatásvizsgálati elemzésére vonatkozó útmutatót; az Unió egyszerősített és harmonizált SCM-módszertanát; valamint a közösségi finanszírozású eGEP projekt módszertani eredményeit.

14

i2010 eGovernment cselekvési terv: az elektronikus kormányzat létrehozásának felgyorsítása a társadalom egészének javára. COM(2006) 173 15 Cohesion Policy in Support of Growth and Jobs: Community Strategic Guidelines, 2007-2013. COM(2005) 0299.


2010.06.04.


2.2.2.1. A közösségi finanszírozású programok elızetes értékelésének szempontjai Az ex-ante értékelés a hatékony irányítás alapvetı eszköze és egyben elıírás is. Ennek módszertani útmutatóját16 elsısorban a közösségi programok megtervezésének elısegítésére készítették, tehát mindenekelıtt bizottsági felhasználás céljára, ugyanakkor hangsúlyozzák, hogy az itt javasolt módszerek jórészt alsóbb, beleértve projekt szinteken is felhasználhatók. Az EU pénzügyi rendelkezései elıírják, hogy a közösségi alapokból származó kifizetéseket a gazdaságosság és a költséghatékonyság szempontjait figyelembe véve lehet teljesíteni. Az útmutató megadja a két fogalom értelmezését is. Eszerint:

- Gazdaságosság alatt azt kell érteni, hogy meghatározott cél elérésének megvalósítási módjai közül a költségek minimalizálása szempontja alapján kell választani (vagyis azonos eredményt kínáló variánsok közül a legkisebb költséggel megvalósíthatót kell preferálni). - Költéghatékonyságról akkor beszélhetünk, ha egy beavatkozás eredményei és hosszú távú hatásai összhangban állnak az elérésükhöz szükséges költségekkel. Az ex-ante értékelés célja, hogy a források allokációjával kapcsolatos döntésekhez kiindulópontul szolgáljon. Ehhez szükség van a javasolt megoldási mód költségeinek feltérképezésére és annak igazolására, hogy az a leginkább költséghatékony megoldás a lehetséges opciók közül. Minden pénzügyi támogatással összefüggı javaslatot egyben megfelelı pénzügyi kalkulációval is alá kell támasztani, beleértve a beavatkozáshoz igénybe vett pénzügyi és humán erıforrások számbavételét is.

A költséghatékonyság meghatározásának javasolt módja A költség-hatékonyság elemzés magában foglalja annak bemutatását, hogy egy beavatkozás hatásai hogyan viszonyulnak az eléréséhez szükséges összes költséghez (a felhasznált inputokhoz). A kiválasztás (összehasonlítás) szempontja itt az egységnyi eredményre esı költség. A valóságban az elızetes költség-hatékonyság vizsgálat nem mindig könnyő, általában túl sok bizonytalan feltételezésre kell építeni. Általánosságban elmondható, hogy minél pontosabban vannak a célok és az elvárt eredmények meghatározva, annál könnyebb a költség-hatékonyság elemzést elvégezni. Fontosabb azonban a projekt (program) javaslat lehetséges következményeit és költség-típusait megérteni és megmagyarázni, mint nagyon pontos méréseket és számításokat végezni. Minimális elvárásként megfogalmazható, hogy az elızetes értékelés

•

mutassa be a javasolt beavatkozás durva költségbecslését

•

vizsgálja meg, hogy a célok arányban állnak-e a költségekkel (nem elfeledve azonban, hogy a végsı szó mindig a politikai döntéshozóé)

16

Ex ante Evaluation. A Practical Guide for Preparing Proposals for Expenditure Programmes. European Commission, December 2001.


2010.06.04.


•

vizsgálja meg, hogy ugyanezek az eredmények elérhetık-e alacsonyabb költséggel és esetleg más megoldással, illetve azonos költséggel más megoldással nem lehet-e jobb eredményeket elérni

A kérdésekre adott válaszok gyakran arra késztethetik a döntéshozókat, hogy vizsgálják felül a kitőzött célokat és/vagy a megvalósításhoz kiválasztott eszközöket (alternatív megoldási módokat). Közösségi szempontból vizsgálva a beavatkozással kapcsolatos költségek három típusa különböztethetı meg: 1) közvetlen pénzügyi kifizetések 2) a Bizottságot terhelı adminisztrációs költségek 3) a beavatkozás irányításához szükséges humán erıforrások. A költség-haszon elemzés valamennyi, a beavatkozás által érintett fél költségeit és hasznait figyelembe veszi. Bár a közösségi kezdeményezések esetében részletes költség-haszon elemzésnek nem sok jelentısége van, a lehetséges érintettek körét, és várható költségeik hozzávetıleges becslését mindenképpen meg kell adni. A lehetséges költségek a következık: 1) az EU-t terhelı költségek (pl. pénzügyi, adminisztrációs, humán erıforrás) 2) a kedvezményezetteket/ a célközönséget terhelı költségek (pl. társfinanszírozás, adminisztratív teher) 3) harmadik felet terhelı költségek (tagállamok, közvetítı szervezetek stb.). (Megjegyzés: A hivatkozott dokumentum 1.sz. melléklete az ex-ante értékelések ellenırzı kérdéseit is tartalmazza).

2.2.2.2. Iránymutatás a közösségi beavatkozások hatásvizsgálatához A közösségi politikákkal, jogszabályokkal, tervezett beavatkozásokkal kapcsolatos javaslatok elızetes hatásvizsgálata ma már alapkövetelmény, amely összhangban van az európai kormányzás már hivatkozott alapelveivel. A hatásvizsgálatok elkészítésekor követendı eljárások és módszerek aktualizált változatát a 2005-ben kiadott „hatásvizsgálati irányelvek”, illetve annak melléklete tartalmazza17. Az iránymutatás részletesen taglalja a vizsgálat során követendı lépéseket, az alkalmazandó eljárásokat és elemzési módszereket. Kitér a gazdasági-társadalmi-környezeti hatások számbavételére, a lehetséges megoldási javaslatok összehasonlításának mikéntjére, a nyomon követés (monitoring) és értékelés (valuation) alkalmazható módjaira. Témánk szempontjából két rész különös jelentıséggel bír: 1) a költséghatékonyság értékelésének javasolt módszere, valamint 2) a lehetséges hatások, megoldások összehasonlításának módjai.

A költséghatékonyság vizsgálata A közpénzek felhasználásánál elvárt a megbízható pénzügyi irányítás. Ennek kell biztosítani az elérendı eredmények és a felhasználandó erıforrások helyes arányát. Az iránymutatás szerint akkor lehet költséghatékonynak tekinteni egy beavatkozást, ha a kitőzött célokat a lehetı legalacsonyabb költséggel sikerül megvalósítani, illetve adott erıforrásokból a lehetı legtöbbet sikerül kihozni. Az iránymutatás a közösségi beavatkozások két típusát különbözteti meg: 17

Impact Assessment Guidelines and Annexes. European Commission. SEC(2005) 791; 15 June 2005 and 15 March 2006 update.


2010.06.04.


1) pénzkiadáshoz (támogatáshoz) kapcsolódó intézkedések 2) pénzkiadáshoz (támogatáshoz) nem kapcsolódó intézkedések A követendı szempontokról és minimum követelményekrıl lásd az ex-ante értékelésnél leírtakat. Azzal egészítenénk itt ki, hogy jelen iránymutatás utal rá, hogy az egyes megoldások összehasonlításnál a korábbi hasonló beavatkozások tapasztalatait, példáit is figyelembe lehet venni. A pénzkiadáshoz nem kapcsolódó intézkedések (pl. politika, jogszabály-elem) érintettjei sokfélék, kedvezıtlen és kedvezı hatásai egyaránt lehetnek. A negatív hatások bizonyos érintetteknél addicionális költségként jelentkeznek.

A hatások összehasonlításának javasolt módszerei: elınyök és hátrányok a) Költség-haszon elemzés (CBA): a javasolt kezdeményezés várható gazdasági, környezeti és társadalmi hasznainak és költségeinek azonosítása és értékelése. Akkor igazolható egy intézkedés, ha a beavatkozásból nettó haszon származik. Elınye:

•

egy intézkedés valamennyi pozitív és negatív hatását figyelembe veszi

•

a javaslat költségeit és hasznait felmerülésük folyamatában tudja összevetni

•

alternatív javaslatok összevetésére, rangsorolására is alkalmas

Hátránya:

•

nem tud nem kvantifikálható/ monetizálható hatásokat figyelembe venni

•

nehézségek a társadalmi diszkont ráta meghatározásában

•

általában drágább és idıigényesebb más, kevésbé komplex módszereknél

•

figyelmen kívül hagyja a disztribúciós kérdéseket

b) Költség-hatékonyság elemzés (CEA): Egy kívánt eredmény eléréséhez szükséges költségek megbecslését igényli, s lehetıséget nyújt a különbözı megoldási módok összevetésére. Ez a CBA módszer alternatívája is lehet azokban az esetekben, amikor nehéz az eredményeket pénzben kifejezni. Alkalmas a szabályozási variánsok rangsorolására is. Elınye:

•

a hasznok mérésének nehézségeit könnyebben meg tudja kerülni, mint a CBA

•

alkalmas hasonló eredményt kínáló alternatívák összehasonlítására

Hátránya:

•

nem oldja meg a hasznok optimalizálásának kérdését

•

egyfajta eredményre (elvárt hatásra) koncentrál, miközben nem veszi figyelembe a lehetséges mellékhatásokat


2010.06.04.


•

nem nyújt segítséget annak eldöntéséhez, hogy vajon az adott javaslat nettó hasznot hoz-e a társadalomnak

c) Több szempontú elemzés (multi-criteria analysis, MCA): Ez a kifejezés számos különféle módszert takar, amelyek közös jellemzıje, hogy egy sor pozitív és negatív hatást egységes keretben (ti. szempontrendszer szerint) értékelnek, hogy elısegítsék a variánsok összehasonlítását és ezáltal a közöttük való döntést. Ez a módszer akkor javasolható, ha sokféle, különbözı hatásokkal kapcsolatos, jelentıs mennyiségő információ áll rendelkezésre, amelyek más-más mértékegységekben is lehetnek (különbözı mértékegységő /kvantitatív, kvalitatív, pénzben kifejezett/ és eltérı megbízhatóságú adatok). A módszer több lépésben hajtandó végre. Ezek a következık: célok meghatározása; a célok megvalósítása lehetıségeinek meghatározása; az opciók összehasonlítási kritériumainak kidolgozása; az egyes kritériumok súlyozása; pontozásos értékelés; a variánsok rangsorolása. Elınye:

•

a fenntarthatóság többdimenziós szempontjait is kezelni tudja

•

különbözı típusú (kvantitatív, kvalitatív, pénzügyi) és megbízhatóságú adatokat együtt tud értelmezni

•

a fontos kérdések szemléletes bemutatására alkalmas, világosan jelezhetıek a helyettesítési hatások

•

a disztribúciós kérdéseket és helyettesítési hatásokat ki tudja emelni

Hátránya:

•

szubjektív elemeket tartalmaz, különösen amikor a kritériumok súlyozását kell megoldani

•

mivel különbözı típusú adatokat ötvöz, nem mindig lehet világosan megtudni, hogy vajon a hasznok meghaladják-e a költségeket

•

az idı preferenciákat nem mindig tükrözi

d) Kockázat elemzés (RA): Egy nemkívánatos esemény felmerülésének kockázatát becsüli meg, s ennek lehetséges következményeit. A kockázatkezelés során megoldásokat lehet kidolgozni a kockázatok illetve hatásainak csökkentésére vagy kiküszöbölésére. A kockázatelemzés három fázisban végezhetı el: 1) a kockázat azonosítása 2) a kockázat bekövetkezési valószínőségének meghatározása 3) a kockázat lehetséges hatásainak felbecsülése. Elınye:

•

a kockázatok értékelése jelentıs mértékben segítheti a szabályozási döntéseket

Hátránya:

•

a kockázati hatások igen eltérıek lehetnek és nehezen kezelhetık egyben

•

általában nem tartalmaz arra vonatkozó költségbecslést, ami akkor merül fel, ha a nem kívánatos esemény mégis bekövetkezik


2010.06.04.


•

csupán a kockázatokra fókuszál és számos pozitív és negatív hatást nem vesz figyelembe

•

nem lehet kizárólagos eszközként használni a döntéshozás támogatásához vagy a beavatkozás típusának meghatározásához

e) Érzékenység elemzés (SA): Arra ad választ, hogy egy beavatkozás eredményei és hatásai hogyan változnak a kulcsparaméterek és ezek egymásra hatása különbözı variációi esetében.18 Gyakran elıfordul, hogy egy-egy tényezı jelentıs hatással van az elérni kívánt eredményekre. Ilyenkor érdemes lehet kiszámítani, hogy egy-egy paraméter értékének mennyire kell megváltoznia ahhoz, hogy ellehetetlenítse a tervezett beavatkozást. Elınye: ez gyakran a legjobb módszer lehet a bizonytalanságok hatásainak elemzéséhez

2.2.2.3. A harmonizált standard költség módszer (SCM): az adminisztratív terhek mérése 2005. áprilisában az Európai Bizottság a növekedésre és a foglalkoztatásra vonatkozó integrált iránymutatásokat terjesztett elı, amelyben külön javaslatokat fogalmaztak meg a jobb szabályozás, a minıségi jogalkotás témakörében. Ugyanazon év júliusában a „közös cselekvések” mikéntjét is meghatározták. A tagállamok, így Magyarország is, még abban az évben elkészítették nemzeti akcióprogramjaikat a 2005-2008. évekre vonatkozóan, amelyekben különös hangsúlyt kapott a közigazgatás reformja, a vállalkozásokat érintı szabályozási környezet egyszerősítése, az adminisztratív terhek csökkentése. Az elért eredményekrıl, a vállalások teljesítésérıl a tagországok éves haladási jelentésekben számolnak be. A minıségi jogalkotással összefüggésben uniós és nemzetállami szinten is felmerült az elızetes és utólagos hatásvizsgálatok szükségessége, az igazgatási terhek és költségek csökkentésére irányuló törekvések kapcsán pedig az adminisztrációs költségek mérésének a kérdése. Az összehasonlíthatóság érdekében az EU igyekezett harmonizálni a mérés módszereit, s figyelembe venni az e téren élenjárók (mint Hollandia, Dánia, Egyesült Királyság) felhalmozott tapasztalatait. 2005-ben számos EU dokumentum született az SCMmodellen (standard cost model) alapuló közös uniós módszertanra vonatkozóan, s pilot projektek keretében sor került a módszer tesztelésére. A jó kormányzás és a minıségi jogalkotás elısegítése érdekében 2005. júniusában a Bizottság a – gazdasági, társadalmi, környezeti – hatásvizsgálatok irányelveit is megfogalmazta. 2006. március 15-én a harmonizált SCM-modell alkalmazásáról egy kézikönyvet is beillesztettek a hatásvizsgálati iránymutatásokba, amit a módszertani konvergencia elısegítése érdekében az EU valamennyi hivatalos nyelvére lefordítottak. Az EU SCM-et azóta már számos hatásvizsgálatban alkalmazták annak érdekében, hogy az új jogszabályok által létrehozott valamennyi adminisztratív teher indokolt és minimális mennyiségő legyen. Az SCM módszertant – mindenekelıtt a szabályozási reformmal összefüggésben – 2007 elején 17 EU tagállam és az OECD használta.

18

A módszertanról bıvebben lásd pl. Andrea Saltelli: Global Sensitivity Analysis: An Introduction. European Commission, Joint Research Centre of Ispra, Italy, 2005.


2010.06.04.


2007. márciusában az Európai Tanács jóváhagyta a Bizottság által beterjesztett, az adminisztratív terhek csökkentésére irányuló akciótervet19, amely konkrét feladatokat irányoz elı, és határidıket szab közösségi és tagállami szinten egyaránt. Ekkor fogalmazták meg az ambiciózus célt, hogy 2012-ig 25%-kal kell mérsékelni az adminisztratív terheket. Az elıírt menetrend (roadmap) szerint legkésıbb 2008. októberéig – a közösségi kötelezettségek teljesítésén túl – összehasonlítható nemzeti célokat is meg kell határozni a terhek csökkentésére, mérésére és nyomon követésére vonatkozóan.

Az SCM-modell lényegérıl Fontos különbséget tenni az olyan információk között, amelyeket a vállalkozások jogszabályi kötelezettség hiányában is összegyőjtenének, valamint azok között, amelyeket jogi rendelkezések hiányában nem győjtenének össze. Az elıbbit adminisztratív költségeknek, az utóbbit pedig adminisztratív tehernek nevezik. A szabályozás javítására irányuló bizottsági stratégia az adminisztratív költségek mérését és az adminisztratív terhek csökkentését tőzte ki célul. Az eredetileg a hollandok által 2003-ban kifejlesztett, majd tovább finomított és tesztelt standard költség modell (SCM) középpontjában az egy adott forráshoz, kormányzati részleg vagy harmadik fél felé kötelezıen elıírt adatszolgáltatáshoz kapcsolódó adminisztratív teher nagyságának szisztematikus azonosítása és mérése áll. A vállalkozások és a lakosság részérıl az ilyen kötelezettségnek való megfelelés az adminisztratív teher. Az adminisztratív teher csak egy része a jogszabályi kötelezettségek teljesítésével kapcsolatos költségeknek (compliance cost), de nem minden jogszabályi kötelezettség teljesítéséhez kötıdı költség adminisztratív teher is egyben. Az adminisztratív teher definíció szerint csak néhány költségkategóriát takar, amelyek elég konkrétak, objektívek és jól mérhetık. Az SCMmódszertan nem foglalkozik azzal a kérdéssel, hogy a vállalkozások specifikusan mely információs kötelezettséget tekintenek tehernek azért, mert szubjektív megfontolásukból kellemetlennek tartják („bosszúság költség”, „irritation cost”). A módszertan alapján azt kell csak eldönteni a terhekrıl, hogy költségként objektíven mérhetık-e. A jogszabályból eredı potenciális hasznokat nem veszi figyelembe az SCM, sem azt a jövedelmet, amelyet a vállalkozások nyerhetnek információs kötelezettségeik teljesítésével. Az adminisztratív terhek közé nem tartozik az információs kötelezettségbıl adódóan kiesett nyereség kategória sem. Az adminisztratív teher számításakor az egyes adminisztratív tevékenységek idıigényét kell megszorozni idıarányos díjával. Az adminisztratív költségeket makroszinten úgy számíthatjuk ki, hogy egy beavatkozás (elıírás, intézkedés, ügyintézés) átlagos költségét (árát) megszorozzuk a beavatkozás éves összegével (mennyiség). Egy intézkedés átlagos költségét általában úgy határozhatjuk meg, ha egy átalánydíjat (pl. arányos általános költséget is tartalmazó átlagos órabért) és az intézkedés idıigényét megszorozzuk. Ahol indokolt, másfajta költségelemeket (pl. berendezések költségei) is figyelembe kell venni. A mennyiséget mindig az intézkedés

19

Az adminisztratív terhek csökkentésének cselekvési programja az Európai Unióban. COM(2007) 23.


2010.06.04.


igényelt gyakorisága és az igénybevevık száma határozza meg. Ennek megfelelıen az egyszerősített modell alapképlete a következı:

∑PxQ Ahol P = Ár: egységár (átalányköltség) x átlagos /pl. ügyintézési/ idı; Q = Mennyiség: a felhasználók száma x gyakoriság /pl. éves ügyszám/ Az EU közös módszertanának számos elınye van.20 A definíció egységesítése, az azonos alapképlet, és a harmonizált jelentési sablon teszi lehetıvé, hogy az adminisztratív költségeket valamennyi tagországban azonos módon mérjék, így az eredményeket egymással össze is lehessen hasonlítani (komparabilitás). Az egyes intézkedésekhez (jogszabályok által elıírt kötelezettségekhez) kapcsolódó adminisztratív költségek aggregálása által határozható meg az adminisztratív költségek és terhek mértéke egy adott országban. Nyilvánvaló, hogy e rendkívül szerteágazó, idı- és költségigényes feladat elvégzése által juthatunk el annak megállapításához, hogy mekkora a lakosságot illetve a vállalkozásokat érintı adminisztratív terhek szintje, hiszen csak ebbıl kiindulva lehet az EU és egyes tagországai, köztük Magyarország által is felvállalt 25%-os csökkentési tervet végrehajtani. Megjegyzendı, hogy az SCM módszertan alkalmazása mindenekelıtt a minıségi jogalkotáshoz, a régi és új jogszabályok (intézkedések), a deregulációval összefüggı egyszerősítési javaslatok hatásvizsgálatához, az adminisztratív terhek méréséhez köthetı, s így közvetlenül nem kapcsolódik az e-közigazgatási szolgáltatások, az ezzel kapcsolatos fejlesztések költséghatékonysága mérésének kérdéséhez. Az e-közigazgatási szolgáltatások fejlesztésének eredményességét, hatékonyságát és hatásosságát azonban már közvetlenül is érinti. Az SCM módszertan alkalmazásával kapcsolatosan kiterjedt nemzetközi irodalom áll rendelkezésre, számos gyakorlati kézikönyv és útmutató lépésrıl lépésre segíti a mérés gyakorlati megvalósítását. Az ez irányú – egyre gyarapodó – nemzetközi tapasztalatokról, jó gyakorlatokról is bıséges információ áll a potenciális alkalmazók rendelkezésére. E tekintetben egy kiváló kiindulási alap lehet a Nemzetközi SCM-hálózat honlapja (www.administrative-burdens.com). Az EU és a módszertant sikeresen alkalmazó országok szakértıi is hangsúlyozzák: az elemzések választott mélysége és köre lehetıleg álljon arányban az elérhetı céllal.

20

Az adminisztratív költségek számítására kifejlesztett, de több célra is használható, EU SCM módszertant kifejtı részletesebb háttéranyagok és segédletek a következık: 1) A Bizottság Közleménye a törvényhozás adminisztratív költségeinek értékelésére vonatkozó közös EU-módszerrıl, COM(2005) 518; 2) Commission Staff Working Document. Annex to the Communication on an EU common methodology for assessing administrative costs imposed by legislation. Outline of the proposed EU common methodology and Report on the Pilot Phase, SEC (2005)1329; 3) Annexes to Impact Assessment Guidelines. European Commission. SEC(2005) 791, 15 June 2005 and 15 March 2006 update (Annex 10: Assessing administrative costs imposed by legislation); SCM Network: International Standard Cost Model Manual, measuring and reducing administrative burdens for businesses, October 2005; további módszertani részletekrıl és nemzetközi tapasztalatokról lásd pl. www.administrative-burdens.com


2010.06.04.


2.2.2.4. Az Európai Unió eGEP projektjének megállapításai és módszertani javaslatai Az eGovernment Economics Projektet (eGEP)21 az EU (eEurope) 2004. évi MODINIS programja keretében indították el az Európai Bizottság Információs Társadalom és Média Fıigazgatóságának irányítása alatt. A 14 hónapon át tartó projekt kivitelezését egy, a Luiss Management és az RSO SpA cégekbıl álló olasz konzorcium végezhette el. A Bizottság által megrendelt kutatás fı célja az volt, hogy a projekt járuljon hozzá az e-kormányzat gazdasági vetületeinek, költségeinek és hasznainak jobb megértéséhez és értékeléséhez. A kezdeti kedvezıtlen tapasztalatok után Európa szerte felmerült ugyanis az igény az e-kormányzattal összefüggı költségek, hasznok és eredmények szisztematikus megfigyelését (monitoring) és értékelését (evaluation) elısegítı új eszközök és módszertan kifejlesztése iránt, melyek segítségével nyomon lehet követni a mérhetı célok teljesülését, igazolni és ösztönözni lehet az e-kormányzat ki- és továbbfejlesztését célzó erıfeszítéseket. Három konkrét célt kellett a projektnek elérni: 1. Azonosítsa és elemezze az e-kormányzati szolgáltatások kifejlesztésének, nyújtásának és fenntartásának költségeit 2. Teremtse meg egy mérési keretrendszer alapjait, amely alkalmas az eközigazgatási szolgáltatások hatásainak és teljesítményének értékelésére 3. Készítse el az e-kormányzat hatásainak gazdasági elemzését és fogalmazzon meg ez alapján javaslatokat az EU döntéshozói számára Az eGEP projekt fı produktuma így három tanulmány (final report) és a hozzájuk kapcsolódó háttéranyagok (compediums) elkészítése volt.22 Ezek a következık: 1. E-kormányzati kiadások 2. Mérési keretrendszer 3. Gazdasági modell Az e-közigazgatási szolgáltatások költséghatékony megvalósításának mérése, azaz jelen tanulmány témája szempontjából közvetlenül az elsı tanulmány megállapításainak és javaslatainak van elsısorban jelentıségük, indirekt módon természetesen valamennyi kutatási terület releváns információkat szolgáltat. Az E-kormányzati kiadások c. tanulmány és melléklete az alábbi témákat öleli fel:

21

•

Az e-kormányzati és IKT-vel összefüggı állami kiadások jelenlegi szintjének feltérképezése az EU tagországaiban (állapotfelmérés)

•

A különféle költségelemzési és értékelési módszerek összegyőjtése

Az eGEP projekt saját honlapja: http://82.187.13.175/eGEP/

22

eGovernment Economics Project (eGEP1) Expenditure Study, Final Version, 15 May 2006, eGovernment Unit DG Information Society and Media, European Commission; eGovernment Economics Project (eGEP2) Economic Model, Final Version, 31 May 2006, eGovernment Unit DG Information Society and Media, European Commission; eGovernment Economics Project (eGEP3) Measurement Framework, Final Version, 15 May 2006, eGovernment Unit DG Information Society and Media, European Commission, and their compediums


2010.06.04.


•

Az e-kormányzati kiadások finanszírozási módjai és értékelésük

A tanulmány részletes ismertetésére itt terjedelmi okok miatt sem vállalkozunk, de kiemeljük fıbb, magyar szempontból is releváns, hasznosítandó megállapításait:

•

Az e-kormányzati szolgáltatások eredmény- és hatásvizsgálatával szemben a bekerülési költségek elemzése az EU tagországok többségében eddig háttérbe szorult, pedig ez ugyanannak az egyenletnek a másik oldala.

•

Ahol végeznek költségkalkulációkat, többnyire a TCO (a tulajdonlás összköltsége) megközelítést követve, a hagyományos költségelemek meghatározására készítik el. Ezeknél a költségek leggyakrabban a közvetlen/közvetett illetve a fix/változó költségkategóriák szerint csoportosítva szerepelnek.

•

Két fı hagyományos költségszámítási módszer létezik: 1) a közvetlen költségszámítás (direct costing) és a 2) teljesköltség-számítás (full costing)

•

Csak néhány országban (pl. USA, Ausztrália) próbáltak meg érdemben foglalkozni az „immateriális jellegő”, kevésbé megragadható olyan költségelemekkel mint pl. az eközigazgatási szolgáltatásokkal kapcsolatos átszervezés, a képzés és változásmenedzsment stb. költségei.

•

A TCO-modell megközelítésében a leggyakrabban alkalmazott költségkategóriák: HW beszerzés, SW beszerzés, mőködtetés, képzés, támogatás (support).

•

Az e-kormányzati szolgáltatások kialakításával összefüggı kiadásoknak csak egy, és nem is a nagyobbik része az, ami a szoros értelemben vett IKT-eszköz beruházásokhoz kapcsolódik, a szolgáltatások elektronizálásával összefüggı szervezeti változások, BO átszervezések költségei magasabbak lehetnek a HW/SW költségeknél (az eGEP szakértıi egyfajta „hüvelykújj-szabályként 45-55%-os arány figyelembe vételét javasolják)

•

Szakmai szempontból nem a hagyományos költségelemek számbavétele a nehéz, hanem az immateriális, kevésbé megragadható költségeké, a különbözı rejtett költségeké.

•

A közigazgatásban eszközölt IKT-beruházások igazgatási szintek közötti megoszlására az eGEP kérdıíves felmérése alapján azt állapították meg, hogy az EU átlagában 2004-ben mintegy 55%-os volt a helyi és regionális szint aránya, míg a központi államigazgatásé 45%. (Magyarországon a központi szint 49%-os arányt képviselt).


2010.06.04.


Az eGEP Mérési Keretrendszerének Elemzési Modellje

Számszerősíthetı pénzügyi elıny

Hatékonyság

Jobban felszerelt alkalmazottak

Pénzügyi és szervezeti érték

Jobb szervezeti és IT infrastruktúra

Nyitottság

Demokrácia

Átláthatóság, auditálhatóság

Politikai érték

Részvétel

Kisebb adminisztrációs teher

Eredményesség

Magasabb érték az ügyfélnek és ügyfélelégedettség

Állampolgári érték

Több szolgáltatás

Forrás: eGEP3, Measurement Framework, p.3.

Termék- versus tevékenység alapú költségszámítás A hagyományos megközelítésben a „termékkel” összefüggı költségnemek szerint vizsgálják a felmerülı költségeket (mint közvetlen anyagköltség, közvetlen munkaerı-költség, általános költségek). Ettıl már ma is létezik korszerőbb megközelítés, mint pl. az ún. ABC-módszer, amely folyamat (tevékenység)-orientált megközelítést alkalmaz és a kevésbé megragadható, „immateriális” költségek számbavételét is megkísérli, amelyek a tradicionális metódusban csak részben szerepelnek a kalkulációkban, s az is durva becslésként az „általános költség/rezsiköltség” kategóriába elrejtve. A tevékenység alapú költségszámítás (Activity Based Costing, ABC) egy folyamat-orientált teljesköltség-számítási módszer. Logikai felépítése leegyszerősítve a következı hipotézisbıl indul ki: a termék (e-közigazgatási szolgáltatás) olyan tevékenységeket használ fel, integrál magába, amelyek különbözı erıforrások felhasználásával és ezzel összefüggı költségekkel mőködnek. A módszer alkalmazása feltételezi, hogy az e-közigazgatási szolgáltatás kifejlesztésével és mőködtetésével kapcsolatos folyamatot alkotó tevékenységek szerinti elemekre lehet felbontani (lásd workflow-elemzés). Az elismerten komplex, idı- és költségigényes módszertan számos elınnyel rendelkezik. Így például képes azonosítani a szolgáltatás szempontjából hozzáadott értéket jelentı tevékenységeket, s ezáltal segít feltárni a hatékonyságjavítás lehetıségeit. Az e-közigazgatási ___________________________________________________________________________ Készítette: KOPINT-DATORG zRt.

2010.06.04.


szolgáltatásokkal kapcsolatos költségeket és hatásokat képes elkülöníteni az azt mőködtetı szervezetekétıl stb. A két megközelítési mód közötti különbséget az alábbi ábrák szemléltetik: Hagyományos kalkulációs megközelítés

ABC-módszer szerinti megközelítés

Forrás: eGEP1 – Expenditure Study, p.25. ___________________________________________________________________________ Készítette: KOPINT-DATORG zRt.

2010.06.04.


Az eGEP által kifejlesztett és felhasználásra ajánlott e-kormányzati költségelem struktúra (eGCES) Az e-kormányzati költségelem struktúra (eGovernment Cost Element Structure) kidolgozásával az eGEP szakértıi egy olyan költség-besorolási rendszert kívántak megalkotni, amely eleget tesz az EU eredeti elvárásainak: az e-kormányzati szolgáltatások bekerülési költségeit a fejlesztéstıl (1), a kivitelezésen (2) át a mőködtetésig (3) átfogja. Ezt az eredetileg három fázisú megközelítést két újabb elemmel is kiegészítették: ezek a teljesítménymérés és minıség-ellenırzés költségei (4), valamint a tágabb értelemben vett kutatás és fejlesztés költségei (5). Az eGCES-t részletesen az alábbi táblázatban mutatjuk be. I. LÉTESÍTÉS (kifejlesztés) I./1-3. Tervezési fázis I /4-6. Kivitelezési fázis 1. Üzleti tervezés költségei 2. Marketing tervek költségei 3. Rendszer tervezés költségei 4. A rendszer kiépítéséhez szükséges beszerzések költségei 5. Rendszerfejlesztés és kiépítés költségei 6. Szervezeti változások költségei II: SZOLGÁLTATÁS-NYÚJTÁS (üzemeltetés) 7. Saját humán-erıforrás költségek 8. Anyagi jellegő mőködési költségek 9. Egyéb mőködési költségek III. Karbantartás és korszerősítés 10. Hardver (HW) karbantartás/szervízelés költségei 11. Szoftver (SW) karbantartás/szervízelés költségei 12. HW/SW felújítás költségei 13. HW/SW csere költségei IV. Teljesítménymérés és minıség-ellenırzés 14. Saját humán erıforrás költségek az input/output adatok begyőjtéséhez 15. Saját humán erıforrás költségek a minıség-ellenırzéshez/minıségbiztosításhoz 16. Belsı felhasználói elégedettség és attitőd vizsgálatok költségei 17. Külsı felhasználói elégedettség vizsgálatok költségei V. Kutatás és fejlesztés 18. A szolgáltatás igénybevételével és annak ösztönzési módjaival kapcsolatos kutatások költségei 19. Az interoperabilitás kutatás-fejlesztési költségei 20. A szolgáltatáshoz való hozzáférés/használhatóság növelésével kapcsolatos mőszaki K+F költségei 21. Tartalom- és (új) szolgáltatásfejlesztés K+F költségei Forrás: eGEP1 – Expenditure Study, pp. 15-16.


2010.06.04.



2010.06.04.


3. A költség-haszon elemzés jelenlegi magyarországi gyakorlata, különös tekintettel az ÚMFT közigazgatási operatív programjai keretében finanszírozott projektekre 3.1. A gazdasági (pénzügyi) fenntarthatóság és a költséghatékony mőködés követelménye a stratégiai dokumentumokban A közigazgatás és szolgáltatásai megújításának, korszerősítésének, elektronizálásának alapkövetelményét és célját maga az Új Magyarország Fejlesztési Terv fogalmazza meg (lásd 6. prioritás: államreform), de úgy, hogy utal az ország gazdasági helyzetébıl, az államháztartás jelentıs hiánya lefaragásának kényszerébıl adódó korlátokra és kötelezettségekre is. Az államháztartás konszolidálására, a gazdaság ezzel szorosan összefüggı stabilizálására (lásd Konvergencia program) irányuló erıfeszítések következtében így értelemszerően fokozott figyelem helyezıdik arra, hogy a szőkös költségvetési források gazdaságosan kerülnek-e felhasználásra, a finanszírozott fejlesztések elérik-e a kívánt célt, a döntéshozók törekszenek-e arra, hogy megtalálják a ráfordítások és az eredmények közötti optimumot. Mint azt az e-Közigazgatás 2010 Stratégia megfogalmazza: „Az államreform célja, hogy fenntartható finanszírozású, jobb minıségő és jobban hozzáférhetı szolgáltatások jöjjenek létre.” Az államreform program keretében a közigazgatás megújítása terén a kormány által megfogalmazott fı célok egyike, a közigazgatás költséghatékonyabb mőködése és a magasabb szervezeti teljesítmény elérése. Az e-közigazgatási szolgáltatásokkal összefüggı beruházásokkal szemben mind az Európai Unióban, mind Magyarországon egyre határozottabban megfogalmazott alapkövetelmény tehát, hogy az általuk elérhetı vagy elérni kívánt eredmény és hatás álljon arányban az elérésükhöz szükséges költségekkel. Mindez az átláthatóság, elszámoltathatóság, fenntarthatóság felvállalt európai értékeit is figyelembe véve, több szempont megfelelı érvényesülését is megköveteli. • Az e-közigazgatási szolgáltatások és a hozzájuk kapcsolódó különféle háttérrendszerek, intézmények fejlesztésére fordított közpénzek felhasználása által valóban elérhetık legyenek a kívánt célok (eredmények és hatások), illetve adott források mellett reálisan elérhetı célok kerüljenek kijelölésre • A fejlesztési forrásokat gazdaságosan használják fel, vagyis adott cél elérését ténylegesen biztosítani tudó – alternatív – megoldások közül valóban a legalacsonyabb költségő verzió kerüljön támogatásra • A fejlesztések legyenek összehangoltak, átgondoltak, már csak a gyakran szoros egymásra épülés miatt is, érvényesüljenek az interoparabilitás hazai és európai (beleértve páneurópai) szempontjai • Legalább a központilag koordinált projektek esetében, kerüljenek kiküszöbölése a párhuzamos fejlesztések, amelyek az elmúlt évtized(ek)ben jellemzıen sok problémát okoztak, az erıforrások nem hatékony felhasználásához vezettek. Magyarországon a 2013-ig terjedı középtávú idıszakban az elektronikus közigazgatás fejlesztésére fordítható (köz)kiadások meghatározó része az ÚMFT keretében, európai uniós társfinanszírozással támogatott projektekhez kapcsolódva jelenik majd meg. (Az államreform célját szolgálva a fenti (2007-2013) idıszakban mintegy 140 milliárd forint kerülhet felhasználásra a közigazgatás modernizálására.) Az „addicionalitás”, a hazai társfinanszírozás követelménye miatt a lehívható uniós támogatásokhoz számottevı hazai ___________________________________________________________________________ Készítette: KOPINT-DATORG zRt.

2010.06.04.


önrészt kell kapcsolni, ami jelentısen behatárolja az e-közigazgatási fejlesztésekre fordítható autonóm állami támogatások nagyságrendjét. Ebbıl következıen az ilyen célú fejlesztések racionalitását és gazdaságosságát, valamint a költséghatékony megvalósítást leginkább az ÚMFT közigazgatási operatív programjain (KOP), jelesül az Elektronikus Közigazgatás OP (EKOP) és az Államreform OP (ÁROP) keretében finanszírozott projekteken keresztül lehet központilag kontrollálni, megkövetelni és ellenırizni.

3.2. A költséghatékonyságra vonatkozó jelenlegi elıírások a magyar jogszabályok és az NFÜ gyakorlata tükrében Az 1083/2006/EK rendelet 40. cikkének e) pontja elıírja, hogy a strukturális alapok szerinti pénzügyi támogatás céljából a nagyobb projektek Bizottság részére történı bemutatását a költség-haszon elemzésre vonatkozó információknak kell kísérniük. A Bizottság köteles indikatív útmutatót nyújtani a költség-haszon elemzés elvégzése során alkalmazandó módszertanról. A projekt akkor minısül „nagyobb projektnek”, ha összköltsége meghaladja (39. cikk) az 50 millió eurót (jelenlegi árfolyamon cca. 12,5 milliárd forint) (kiv. a környezetvédelem, ahol ez a limit 25 millió euró). Ezt az értékhatárt az EU nyilvánvalóan az eddigi tapasztalatok és az európai uniós átlag figyelembe vételével állapította meg, amely összeg azonban a jelenlegi magyarországi viszonyokat figyelembe véve irreálisan magasnak tőnhet. Egy másik szempont lehetett az uniós limit meghatározásánál a felesleges vagy túlzott adminisztratív terhelés elkerülésére való törekvés. Ha egy projektterv esetében készítendı megvalósíthatósági tanulmány megfelelı részletezettséggel kitér a finanszírozási igény és források, a várható költségek és bevételek, a fenntarthatóság, az elszámolási árak stb. kérdéseire, akkor nagyvonalakban már megállapítható, hogy érdemes-e, indokolt-e támogatni az adott projektjavaslatot. Nagyon részletes további számítások, árnyalt üzleti terv stb. nyilvánvalóan nem várható el a pályázók egy jelentıs része esetében, különös tekintettel a KKV-kra. Más a helyzet a kiemelt, illetve a nagyobb volumenő projektekkel, különösen amelyek jelentıs állami támogatással valósulnak meg. Talán ezzel magyarázható, hogy a magyar elıírások az EU-nál szigorúbbak, 1 milliárd forint feletti támogatás esetében kötelezıen elıírják költség-haszon elemzés elkészítését. A „költséghatékonyság” mint kritérium megjelenik a projektek kiválasztási szempontrendszerében, elvben ugyanakkor az akciótervi nevesítésnek is feltétele. A támogatás (szerzıdéskötés) feltételeként elıírt részletes projekt javaslatot a projektgazdáknak már költség-haszon elemzéssel is alá kell támasztaniuk.

•

16/2006. (XII. 28.) MeHVM-PM együttes rendelet

a 2007-2013 idıszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználásának általános eljárási szabályairól A 2007-2013 programozási idıszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználásának ___________________________________________________________________________ Készítette: KOPINT-DATORG zRt.

2010.06.04.


alapvetı szabályairól és felelıs intézményeirıl szóló 255/2006. (XII. 8.) Korm. rendelet [a továbbiakban: 255/2006. (XII. 8.) Korm. rendelet] 21. §-a (2) bekezdésének a) pontjában kapott felhatalmazás alapján a következıket rendeljük el.

A rendelet hatálya, értelmezı rendelkezések: 1. § E rendelet hatálya kiterjed a 2007-2013-as programozási idıszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból a II. Nemzeti Fejlesztési Terv keretében társfinanszírozott támogatások hazai lebonyolításában részt vevı, valamint támogatást igénylı, illetve elnyerı természetes személyekre, jogi személyekre, jogi személyiséggel nem rendelkezı szervezetekre. Részletes projekt javaslatok kiválasztása - nagyprojekt, kiemelt projekt, egyfordulós pályázat esetén, kétfordulós pályázat második fordulójában. 11. § (1) Az NFÜ felhívásban tájékoztatja az akciótervben meghatározott, illetve kétfordulós pályázat esetében a 4-10. § szerint kiválasztott lehetséges projekt gazdákat a támogatás igénylésének feltételeirıl a 4. § (2)-(4) bekezdésében meghatározott módon. (2) 1 milliárd forintot meghaladó támogatással megvalósítandó beruházás esetén a projekt adatlaphoz csatolni kell a) a megalapozó tanulmányokat és terveket (megvalósíthatósági tanulmány, költséghaszon elemzés, környezeti hatástanulmány, mőszaki tervek);

•

255/2006. (XII. 8.) Korm. rendelet

a 2007-2013 programozási idıszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználásának alapvetı szabályairól és felelıs intézményeirıl A rendelet hatálya 1. § A rendelet hatálya kiterjed a 2007-2013-as programozási idıszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból (a továbbiakban: alapok) a II. Nemzeti Fejlesztési Terv (a továbbiakban: NFT) keretében társfinanszírozott támogatások hazai lebonyolításában részt vevı természetes személyekre, jogi személyekre, illetve jogi személyiséggel nem rendelkezı szervezetekre.

14. § (1) Az operatív programok végrehajtását monitoring bizottságok követik nyomon. (8) Az 1083/2006/EK rendelet 65. cikk a) pontja szerinti projekt kiválasztási szempontok meghatározásakor biztosítani kell, hogy olyan projektek kerüljenek kiválasztásra, amelyek a) megvalósulása hozzájárul az operatív program társadalmi-gazdasági céljaihoz; b) egyértelmő, mérhetı és elérhetı célokkal rendelkeznek; c) költséghatékonyak; d) pénzügyileg és szervezetileg fenntarthatók; e) hozzájárulnak a környezeti fenntarthatóság és az esélyegyenlıség érvényesítéséhez; f) megvalósulásának feltételei biztosítottak. 17. § (1) Kiemelt projektnek, illetve nagyprojektnek az akciótervben történı elızetes nevesítésére javaslatot tehet a) az érintett miniszter, ___________________________________________________________________________ Készítette: KOPINT-DATORG zRt.

2010.06.04.


b) az érintett regionális fejlesztési tanács, c) az NFÜ. (2) A nevesítésre javaslatot tevı szervezet, illetve testület elızetesen meggyızıdik róla, hogy a javasolt kiemelt projekt, illetve nagyprojekt a) megvalósulása hozzájárul az operatív program társadalmi-gazdasági céljaihoz; b) egyértelmő, mérhetı és elérhetı célokkal rendelkezik; c) költséghatékony; d) megfelelıen elıkészített, így gyors megvalósításának feltételei biztosítottak. A projektgazdákat jelenleg kétféle módszertani útmutató segíti abban, hogy eleget tudjanak tenni kötelezettségeiknek. Az egyik az Európai Bizottság Regionális Politikai Fıigazgatósága által a 2007-2013-as új programozási idıszakra kiadott 4.sz. munkadokumentum, amely 2006. augusztusában jelent meg „A költség-haszon elemzés elvégzésének módszertani útmutatója” címmel, illetve az ennek alapját képezı, rendkívül részletes módszertani leírásokat tartalmazó 2002-ben kiadott „Útmutató a beruházási projektek költség-haszon elemzéséhez (Strukturális Alap – ERFA, Kohéziós Alap és ISPA)”. Ez utóbbi az Európai Bizottság Regionális Politikai Fıigazgatósága Értékelı Egysége számára készült, 1997-ben megjelent módszertani segédanyag aktualizált és bıvített változata. Jelenleg mindkettı letölthetı a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség (NFÜ) honlapjáról (www.nfu.hu). A fenti 4.sz. munkadokumentumot a költség-haszon elemzéseket megrendelı vagy azokat szervezeten belül elvégzı irányító hatóságok általi felhasználásra szánták. A dokumentum azonban deklaráltan nem a költség-haszon elemzés elvégzésére vonatkozó iránymutatásnak vagy kézikönyvnek készült, hiszen ezt a funkciót az említett 2002. évi Útmutató tölti be. Célja olyan módszertani szabályok bemutatása, amelyek az ERFA-ra és a Kohéziós Alapra vonatkozó kérelmekre vonatkozó jövıbeli költség-haszon elemzések (KHE) nagyobb fokú következetességét és szigorúságát, valamint ezáltal tájékozottabb döntéshozatalt fognak eredményezni. A munkadokumentum pontosítja a KHE nagyobb projektekre vonatkozó néhány általános elvét és valamennyi projekt tekintetében az EU-támogatás meghatározásának folyamatát. A dokumentum épít a korábbi programozási idıszakokban végzett projektértékelés során szerzett gyakorlatra, miközben figyelembe veszi a 2007–2013as idıszakra vonatkozó, új szabályozási keretet. A munkadokumentum elsı része foglalkozik a jelen tanulmány tárgyát képezı költség-haszon elemzés általános elveivel és körvonalazza a projektre irányuló, a Bizottsághoz jóváhagyásra benyújtott kérelmek részeként figyelembe veendı elemeket. (A dokumentum második része útmutatást nyújt az EU-támogatás megállapítása alapjának meghatározásáról. A harmadik rész a szokásosan elvárt jövedelmezıséggel, a „szennyezı fizet” elvvel, a megfizethetıséggel és a magán- és a közszféra közötti partnerségekkel kapcsolatos különös kérdésekkel foglalkozik.) Összefoglalva megállapítható, hogy a munkadokumentum 2. részében kifejti a költség-haszon elemzés általános elveit, az ún. nagyprojektek esetében elıírt indokoltságát, valamint ismerteti a költség-haszon elemzésbe belefoglalandó fıbb elvárt elemeket. Ez utóbbiak a következık: 1. A célkitőzések meghatározása, a projekt azonosítása és a megvalósíthatósági tanulmányok eredményei 2. Pénzügyi elemzés 3. Gazdasági elemzés 4. Érzékenységi és kockázatelemzés


2010.06.04.


3.2.1. Általános elvek A nagyobb projektek esetében a KHE megkövetelésének célja kettıs. Elıször is ki kell mutatni, hogy a projekt gazdasági szempontból kívánatos, valamint hogy hozzájárul az EU regionális politikájának céljaihoz. Másodsorban pedig bizonyítékokkal kell alátámasztani, hogy az alapokból történı hozzájárulás szükséges a projekt pénzügyi életképességéhez. A támogatás megfelelı szintjét ezen az alapon kell meghatározni. A KHE alapvetı eszköz a projektek gazdasági elınyeinek megbecsléséhez. Elvileg valamennyi hatást – pénzügyi, gazdasági, társadalmi, környezeti stb.– értékelni kell. A KHE célja a projekt költségeinek és elınyeinek meghatározása érdekében valamennyi lehetséges hatás azonosítása és pénzben történı kifejezése (azaz a hatásokhoz monetáris érték kapcsolása); majd az eredményeket összesítik (ezek a nettó elınyök) és következtetéseket vonnak le arra vonatkozóan, hogy a projekt kívánatos-e és érdemes-e azt végrehajtani. A költségeket és az elınyöket egyedi alapon kell értékelni, a projekt forgatókönyve és a projekt nélküli forgatókönyv közötti különbség megvizsgálásával. A hatást az elıre meghatározott célkitőzésekhez képest kell értékelni. A projekt mikrogazdasági mutatókhoz képest történı értékelésével a KHE képes felmérni a projektnek az egyedi makrogazdasági célkitőzésekkel való összhangját és azok vonatkozásában fennálló jelentıségét. Regionális politikai összefüggésben a KHE-t egy adott beruházási projekt EU regionális politikai célkitőzései szempontjából fennálló jelentıségének értékelésére alkalmazzák. A KHE-ben végzett elemzés szintjét azon társadalomra való hivatkozással kell meghatározni, amely társadalomban a projekt lényeges hatást fejt ki. A költségeket és az elınyöket esetleg különbözı földrajzi szinteken viselik és azok különbözı földrajzi szinteken halmozódhatnak fel, így el kell dönteni, mely költségeket és elınyöket kell figyelembe venni. Ez rendszerint a projekt méretétıl és alkalmazási körétıl függ. Figyelembe vehetık települési, regionális, nemzeti, sıt közösségi szintő hatások is. Egy projekt potenciális hatásainak megbecsülésekor az elemzık mindig bizonytalansággal szembesülnek. A KHE-ben ezt mindig megfelelıen figyelembe kell venni, és azzal megfelelıen kell foglalkozni. A kockázatértékelési gyakorlat az átfogó elemzés alapvetı része, mivel lehetıvé teszi a projekttámogató számára, hogy jobban megértse, hogy valószínőleg miként módosulnak a becsült hatások abban az esetben, ha néhány kulcsfontosságú projektváltozó a várttól eltérıen alakul. Az alapos kockázatelemzés képezi az eredményes kockázatkezelési stratégia alapját, ami viszont tükrözıdik a projekttervezésben.

3.2.2. A költség-haszon elemzés indokoltsága Két fıbb oka van annak, hogy miért van szükség KHE-re a nagyobb projekteknél: 1) Annak értékelése, hogy a projektet érdemes-e társfinanszírozni. Hozzájárul a projekt az EU regionális politikájának céljaihoz? Elısegíti a növekedést és növeli-e a foglalkoztatást? Ennek ellenırzése érdekében gazdasági elemzést kell végezni és meg kell vizsgálni a KHE-ben megbecsült gazdasági mutatókra gyakorolt hatást. A szabály egyszerő: ha a projekt gazdasági nettó jelenértéke (NJÉ) pozitív, akkor a társadalom (régió/ország) jobban jár a projekttel, mert annak elınyei meghaladják a költségeket. A projektnek ezért részesülnie kell az alapok támogatásából és ahhoz társfinaszírozást kell nyújtani szükség szerint. ___________________________________________________________________________ Készítette: KOPINT-DATORG zRt.

2010.06.04.


2) Annak felmérése, hogy a projekthez kell-e társfinanszírozás. Az a tény, hogy a projekt kedvezıen járul hozzá az EU regionális politikai célkitőzéseihez, nem szükségképpen jelenti azt, hogy azt az alapokból társfinanszírozásban kell részesíteni. Azon túlmenıen, hogy a projektnek gazdasági szempontból kívánatosnak kell lennie, a projekt lehet pénzügyileg nyereséges is, amely esetben nem kell ahhoz társfinanszírozást nyújtani az alapokból. Annak ellenırzése érdekében, hogy egy projekthez szükséges-e társfinanszírozás, pénzügyi elemzésre van szükség: ha az alapok hozzájárulása nélkül a beruházás pénzügyi nettó jelenértéke (PNJÉ/H) negatív, a projekthez nyújtható társfinanszírozás; az EU-támogatás nem haladhatja meg a projekt bevételi és kiadási oldalát egyensúlyba hozó összeget, azért, hogy ne következzen be túlfinanszírozás. A tagállamok alapvetıen azért kötelesek benyújtani KHE-t a Bizottság részére a nagyobb projektek esetében, hogy bizonyítsák: az EU regionális politikai célkitőzéseinek keretében a projekt gazdasági szempont kívánatos (NJÉ>0), valamint hogy pénzügyi megvalósíthatóságához szükség van az alapok hozzájárulására (PNJÉ/H <0).

3.2.3. A költség-haszon elemzés fıbb elemei 1. A célkitőzések meghatározása, a projekt azonosítása és a megvalósíthatósági tanulmányok eredményei Amikor egy szükséglet felmerül és azonosításra kerül, elsıként a szükséglet kielégítéséhez szükséges intézkedés célkitőzéseit kell meghatározni. Ekkor különféle választási lehetıségeket kell megfontolni és értékelni annak meghatározása érdekében, hogy melyik alternatíva járulhat hozzá a leginkább a célkitőzések teljesítéséhez. Egy projekt meghatározható munkafolyamatokból, tevékenységekbıl vagy szolgáltatásokból álló, pontosan meghatározott gazdasági vagy technikai jellegő oszthatatlan feladat megvalósítására irányuló mőveletként, amely egyértelmően meghatározott célokkal rendelkezik. A projektet ezt követıen egyértelmően önálló elemzési egységként kell meghatározni. Ez azzal jár, hogy néhány esetben egyes alprojekteket a KHE céljából egyetlen nagy projektnek kell tekinteni, különösen amikor egy adott építési szakasz – amely vonatkozásában az alapokból nyújtott támogatást kérik – nem tekinthetı saját jogán mőködıképesnek. Adott esetben hálózati hatások is bevonhatók az elemzésbe. Bizonyítékot kell szolgáltatni arra vonatkozóan, hogy a számításba vett választási lehetıségek közül a kiválasztott projekt a legmegfelelıbb alternatíva. Ezeknek az információknak rendszerint a Bizottság részére a 40. cikk c) pontja értelmében benyújtandó megvalósíthatósági tanulmányok eredményei között kell szerepelniük. Az EU regionális politikájával összefüggésben ki kell mutatni továbbá a projektnek az operatív program/prioritási tengely célkitőzéseivel való összhangját is.

2. Pénzügyi elemzés A pénzügyi elemzés fı célja a projekt pénzügyi teljesítménymutatóinak kiszámítása. Ezt általában az infrastruktúra tulajdonosának szemszögébıl végzik. Abban az esetben azonban, amikor a tulajdonos és az üzemeltetı nem ugyanaz a személy, meg kell fontolni a konszolidált pénzügyi elemzést. Az alkalmazandó módszertan a diszkontált pénzáramlás (DPÁ) elemzés. A DPÁ-módszernek két fı jellemzıje van:


2010.06.04.


Csak a pénzáramlást – azaz a projekt során kifizetett vagy a projektnek juttatott készpénz tényleges összegét – veszi figyelembe. Így például a nem készpénzes számviteli tételek, mint például az értékcsökkenés és a rendkívüli tartalékalap nem szerepelhet a DPÁ-elemzésben. Ha azonban a javasolt projektet részletes kockázatelemzés támasztja alá, a rendkívüli kiadások is szerepelhetnek a támogatható költségben, azonban nem haladhatják meg a rendkívüli kiadások nélkül számított teljes beruházási költség 10%-át. A rendkívüli kiadások azonban soha nem szerepelhetnek a finanszírozási hiány meghatározása során figyelembe vett költségekben, mivel nem képeznek pénzáramlást. A pénzáramlást a felmerülés évében és egy adott referencia idıszakon keresztül kell figyelembe venni. Ha a projekt gazdaságilag hasznos tényleges élettartama meghaladja a vizsgált referencia idıszakot, a maradványértéket is figyelembe kell venni. Ideális esetben ezt a referencia idıszakot meghaladó gazdasági élettartam éveiben a várt nettó pénzáramlás jelenértékeként kell kiszámítani. A különbözı években bekövetkezı pénzáramlások összesítésekor (azaz összeadásakor vagy kivonásakor) a pénz idıértékét is figyelembe kell venni. Ennélfogva a jövıbeli pénzáramlást egy idıcsökkentési diszkonttényezı alkalmazásával visszadiszkontálják a jelenre, amely tényezı nagyságát a DPÁ-elemzésben felhasználandó diszkontráta megválasztása határozza meg. A fentebb említetteknek megfelelıen a KHE-t a növekményes módszer alkalmazásával végzik: a projekt értékelése a projektet magába foglaló forgatókönyv és a projektet nem tartalmazó alternatív forgatókönyv költségei és elınyei közötti különbségek alapján történik. Ha azonban a projekt egy már létezı, bevételt termelı infrastruktúra alá tartozik, a növekményes módszer alkalmazása nehéznek, sıt kivitelezhetetlennek bizonyulhat. Ez esetben a Bizottság azt javasolja, hogy a pénzügyi elemzésben a fennmaradó korábbi költségek módszerét használják:

•

a projektet nem tartalmazó forgatókönyv az a forgatókönyv, amelyben nincs benne az infrastruktúra; • a projektet magába foglaló forgatókönyv egyrészrıl nem csak az új infrastrukturális elem beruházási költségét veszi figyelembe, hanem jelenlegi maradványértékén megbecsülve a már létezı infrastruktúra beruházási költségét is, másrészrıl pedig az összes infrastruktúra által a projekt után termelt valamennyi bevételt. A teljes infrastruktúra vonatkozásában számításba vett mőködési költségek és bevételek a hatékony mőködést feltételezı forgatókönyv költségei és bevételei. Adott esetben a meglévı infrastruktúra jelenlegi maradványértéke a fennálló kölcsönökkel kapcsolatos adósságszolgálati kifizetések jelenértékeként is kiszámítható. A nagyobb projektek KHE-jének részeként elvégzett, a Bizottságnak benyújtandó pénzügyi elemzésnek különösen a következıkre kell irányulnia:

• • •

A beruházás pénzügyi jövedelmezıségének és saját (nemzeti) tıkéjének értékelése Az alapokból kifizethetı megfelelı (maximális) hozzájárulás meghatározása A projekt pénzügyi fenntarthatóságának ellenırzése

A beruházás pénzügyi jövedelmezısége a pénzügyi nettó jelenérték és a beruházás megtérülése pénzügyi rátájának megbecslésével értékelhetı (PNJÉ/T és MPR/T). E mutatók a nettó bevételeknek a beruházási költségek ellensúlyozására való képességét mutatják, függetlenül azok finanszírozásának módjától. Ahhoz, hogy egy projekt az alapokból hozzájárulásokat tegyen szükségessé, a PNJÉ/T-nek negatívnak, az MPR/T-nek pedig ennélfogva az elemzéshez használt diszkontrátánál alacsonyabbnak kell lennie. ___________________________________________________________________________ Készítette: KOPINT-DATORG zRt.

2010.06.04.


A saját (nemzeti) tıke pénzügyi jövedelmezıségének kiszámításakor (PNJÉ/T, MPR/T), a projektbe beruházott – EU-támogatás nélküli – pénzügyi forrásokat beruházási költség helyett kifizetéseknek veszik. A tıke-hozzájárulásokat a projekttel kapcsolatos tényleges kifizetésük vagy (kölcsön esetében) visszafizetésük pillanatában kell figyelembe venni. Az EU-támogatás meghatározását az 55. cikk rendelkezéseivel összhangban végzik. A projekt bevételeit megfelelıen figyelembe kell venni, hogy az alapokból történı hozzájárulás a projekt bruttó önfinanszírozási hányadához igazodjon, és ne forduljon elı túlfinanszírozás. Az EU-támogatás meghatározásával és az annak alapjául szolgáló „finanszírozási hiány” módszerrel a 3. szakasz foglalkozik. A projekt pénzügyi fenntarthatóságát annak ellenırzésével kell értékelni, hogy a kumulált (nem diszkontált) nettó pénzáramlás pozitív-e a vizsgált teljes referencia idıszak alatt. Az e célból vizsgált nettó pénzáramlásnak figyelembe kell vennie a beruházási költségeket, valamennyi (nemzeti és EU-s) pénzügyi forrást és a nettó bevételeket. A maradványértéket itt nem veszik figyelembe, kivéve, ha az eszközt ténylegesen értékesítették az elemzés utolsó vizsgált évében. (Megjegyzés: A hivatkozott munkadokumentum itt nem ismertetett kiegészítı szövegdobozok formájában pontos utalásokat tartalmaz a referencia idıszak és a diszkontráta meghatározásának módjára vonatkozóan is)

3. Gazdasági elemzés A gazdasági értékelést alátámasztó logikai alap az, hogy a projektráfordításokat hozamlehetıség-költségeiken, a kibocsátásokat pedig a fogyasztók fizetési hajlandóságára tekintettel kell értékelni. Meg kell jegyezni, hogy a hozamlehetıség-költség nem szükségképpen felel meg a megfigyelt pénzügyi költségnek; ehhez hasonlóan a fizetési hajlandóságot nem mindig tárják fel helyesen az – esetlegesen torzított vagy akár hiányzó – megfigyelt piaci árak. A gazdasági elemzést a társadalom szemszögébıl végzik. A pénzügyi elemzésben szereplı pénzáramlásokat veszik a gazdasági elemzés kiindulópontjaiként. A gazdasági teljesítménymutatók meghatározásakor néhány kiigazítást kell végezni.

•

•

•

Fiskális korrekciók: le kell vonni a közvetett adókat (pl. HÉA), az állami támogatásokat és tisztán transzferfizetéseket (pl. társadalombiztosítási kifizetések). Az árakat azonban közvetlen adókkal terhelten kell vizsgálni. Ha külön közvetett adókkal/állami támogatásokkal kívánják az externáliákat korrigálni, akkor ezeket szerepeltetni kell. Externáliákkal kapcsolatos korrekciók: néhány olyan hatás is keletkezhet, ami a projektbıl más gazdasági szereplıkre – kompenzáció nélkül – győrőzik át. E hatások lehetnek kedvezıtlenek vagy kedvezıek. Mivel – meghatározásuknál fogva – az externáliák pénzbeli kompenzáció nélkül jelennek meg, ezek nem szerepelnek a pénzügyi elemzésben és ezeket késıbb fel kell becsülni és értékelni kell. A piaci áraktól az elszámolási (fiktív) árakig: a fiskális torzulásokon és az externáliákon túlmenıen más tényezık is eltéríthetik az árakat a versenypiaci (azaz hatékony) egyensúlytól: a monopóliumok rendszerei, kereskedelmi akadályok, munkaügyi szabályozás, hiányos tájékoztatás stb. Minden ilyen esetben a megfigyelt piaci (azaz pénzügyi) árak megtévesztık; ehelyett a ráfordítások hozamlehetıség-költségeit és a fogyasztóknak a kibocsátásokért való fizetési hajlandóságát tükrözı elszámolási (fiktív) árakat kell alkalmazni. Az elszámolási árakat a pénzügyi árakra alkalmazott konverziós tényezıkkel számítják ki.


2010.06.04.


Ha felbecsülték a gazdasági költségek és elınyök áramlását, a standard DPÁ-módszert alkalmazzák, de egy társadalmi diszkontrátát is használni kell. A következı gazdasági teljesítménymutatók határozhatók meg a projekt vonatkozásában:

• • •

Gazdasági nettó jelenérték (NJÉ): ennek nullánál nagyobbnak kell lennie ahhoz, hogy a projekt gazdasági szempontból kívánatos legyen. Gazdasági megtérülési ráta (GMR): a társadalmi diszkontrátánál nagyobbnak kell lennie. Haszon/Költség arány (H/K): egynél nagyobbnak kell lennie.

A GMR és a H/K arány érdekes információt hordoz, mivel az független a projekt méretétıl. E mutatóknak azonban lehetnek számítási hátulütıik. Az NJÉ a megbízhatóbb és azt kell használni a projektértékelés fı referenciamutatójaként. A Bizottság arra ösztönzi a tagállamokat, hogy útmutató dokumentumaiban adjanak meg viszonyítási pontokat a gazdasági elemzésben alkalmazandó konverziós tényezık és társadalmi diszkontráta tekintetében. E referenciákat az egész projekten át következetesen alkalmazni kell. Különös figyelmet kell fordítani a fiktív bér meghatározására: ideális esetben a különbözı régiók és ágazatok esetében különbözı, az érintett munkaerıpiac lehetséges variációit tükrözı (pl. eltérı munkanélküliségi ráták) konverziós tényezık alkalmazhatók. Nem mindig mérhetı és értékelhetı minden társadalmi-gazdasági hatás. A teljesítménymutatók felbecslése mellett ezért a pénzben nem kifejezett költségek és hasznok vizsgálatát is figyelembe kell venni, különösen a következı kérdések tekintetében: a foglalkoztatásra gyakorolt (nettó) hatás, környezetvédelem, társadalmi egyenlıség és esélyegyenlıség. (Megjegyzés: A hivatkozott munkadokumentum itt nem ismertetett kiegészítı szövegdobozok formájában pontos utalásokat tartalmaz a fiktív bér, a társadalmi diszkontráta javasolt meghatározásának módjára vonatkozóan is)

4. Érzékenységi és kockázatelemzés A 40. cikk e) pontjában elıírtak szerint a „kockázatértékelésnek” szerepelnie kell a KHE-ben. Amint az fentebb is említésre került, ennek kell foglalkoznia a beruházási projekteket mindig átható bizonytalansággal. Két fıbb lépést kell megtenni: 1. Érzékenységi elemzés: célja a projekt kritikus változóinak azonosítása. Ezt úgy végzik, hogy hagyják a projektváltozókat egy adott százalékos változás szerint változni és ezt követıen megfigyelik mind a pénzügyi, mind pedig a gazdasági teljesítménymutatókban bekövetkezı variációkat. Egyszerre csak egy változót szabad módosítani, a többi paramétert pedig állandónak kell venni. Az útmutató ezt követıen azt javasolja, hogy azokat a változókat tekintsék „kritikusnak”, amelyek esetében egy 1%-os (pozitív vagy negatív) változás a NJÉ bázisértékének 5%-os módosulását eredményezi. Elfogadhatók azonban más kritériumok is. A tetszılegesen választott százalékos változások nem szükségképpen vannak összhangban a változók potenciális változékonyságával. A határértékek kiszámítása érdekes információkat tárhat fel azzal, hogy rámutat arra, hogy a változók mekkora százalékos változása esetén lenne a (gazdasági vagy pénzügyi) NJÉ nulla. 2. Kockázatelemzés: az egy adott változóban bekövetkezett százalékos változásoknak a projekt teljesítménymutatóira gyakorolt hatása értékelése nem árul el semmit arról, hogy a változás bekövetkezésének valószínősége mekkora. A kockázatelemzés ezzel foglalkozik. A ___________________________________________________________________________ Készítette: KOPINT-DATORG zRt.

2010.06.04.


kritikus változókhoz való megfelelı valószínőségi eloszlások rendelésével megbecsülhetık a pénzügyi és gazdasági teljesítménymutatókra vonatkozó valószínőségi eloszlások. Ez lehetıvé teszi az elemzı számára, hogy érdekes statisztikai adatokkal szolgáljon a projekt teljesítménymutatóiról: elvárt értékek, standard eltérés, relatív szórás, stb. Meg kell jegyezni, hogy miközben mindig lehetséges az érzékenységi elemzés elvégzése, ugyanez nem mondható el a kockázatelemzésrıl. Néhány esetben (pl. a hasonló projektekre vonatkozó, korábbi adatok hiánya miatt) felettébb nehéznek bizonyulhat a kritikus változók valószínőségi eloszlásaira vonatkozó értelmes feltevések kialakítása. Ilyen esetekben az érzékenységi elemzés eredményeinek alátámasztása érdekében legalább kvalitatív kockázatértékelést kell végezni.

3.2.4. A szokásosan elvárt jövedelmezıséggel kapcsolatos kiegészítések A jövedelmezıség a befektetett összeghez viszonyítva kapott nyereség összegére utal. A jövedelmezıség értékelésének legegyszerőbb módja a beruházás belsı megtérülési rátájának, azaz azon diszkontrátának a lemérése, ami a projekt költségeinek és bevételeinek diszkontált áramlását nullára egyenlíti ki. Más szóval a belsı megtérülési ráta az a diszkontráta, amelyen a költségek és bevételek áramlásának nettó jelenértéke (NJÉ) nulla. Egy beruházás szokásosan elvárt jövedelmezısége az, ami elegendı bevételt nyújt ahhoz, hogy pontosan fedezze a ráfordítások hozamlehetıség-költségét (a legjobb alternatív megtérülés, ami a befektetı munkáján, irányításán és saját tıkéjén keresztül teremthetı meg). Az elvárt jövedelmezıség erısen függhet a projekt kockázataitól. A kockázat viszont számos tényezıtıl függ, mint például a társadalmi-gazdasági környezet abban az országban/régióban, ahol a projektet végrehajtják, a projekt végrehajtásának nehézségei, közgazdasági élettartama, a valutaváltás kockázata és – mindenek felett – a tervezett bevételekkel kapcsolatos kockázat. Ezekkel megfelelıen kell foglalkozni az érzékenységi és kockázatelemzésben. Az 55. cikk megengedi, hogy az alapok intervencióit úgy tervezzék meg, hogy megfelelıen figyelembe vételre kerüljön a szokásosan elvárt jövedelmezıség, és hogy ne fordulhasson elı túlfinanszírozás. Ez a vetület különösen akkor lényeges, ha a projektben egy magánpartner is részt vesz. Ebben az esetben az alapokból származó hozzájárulást körültekintıen kell meghatározni, hogy a magánbefektetı ne szerezzen indokolatlan nyereséget.

Megjegyzések: 1. A hivatkozott munkadokumentum vonatkozó része külön mátrix-szerkezető táblázatot is tartalmaz, amelybıl megtudhatjuk, hogy az elvárt jövedelmezıség különbözı szintjeihez (ti. nincs, alacsony, közepes, magas) milyen javasolt finanszírozási szintek (a kölcsönök és támogatások különféle aránya) tartoznak. Bár a távközlés/IT szektor alapvetıen a közepesmagas elvárt jövedelmezıségő csoportba van besorolva, s ebbıl következıen fıként kölcsönök, legfeljebb kisösszegő támogatások formájában látják a finanszírozás megoldását indokoltnak, az EKOP-ban finanszírozott 1 milliárd feletti támogatású kiemelt projektek zöme kevéssé nyereségorientált, közérdeket szolgáló, nem vagy alacsony bevételt generáló ún. informatikai közmő-beruházáshoz kapcsolódik, amelyeknél indokolt az állami támogatások magas aránya. ___________________________________________________________________________ Készítette: KOPINT-DATORG zRt.

2010.06.04.


2. A hivatkozott 2002. évi dokumentum harmadik fejezetében az EU ágazatonkénti csoportosításban árnyalja módszertani javaslatait a KHE-ek tekintetében. Az e-közigazgatási fejlesztések esetében így különösen a 11. „Távközlési infrastruktúra” pontban leírtak bírnak különös jelentıséggel.


2010.06.04.



2010.06.04.


4. A különféle mérési módszerek bemutatása és értékelése 4.1. Tranzakciós költségek (TC) A tranzakciós költségek módszere nagyon elterjedt mérési módszer az OECD-országokban. Az azt alkalmazó országok szegmentációs módszert használnak annak érdekében, hogy felbecsüljék az IKT beruházásokkal a különbözı felhasználói csoportoknak kínált elınyöket és azok használhatóságát.

4.2. Kiemelt teljesítmény mutatók (KPI) Az OECD megfogalmazása szerint, a teljesítmény mérésének kvantifikált mutatói a kiemelt teljesítmény mutatók. Teljesítménymutatónak / teljesítményindikátornak nevezünk minden legalább sorrendi (kardinális vagy ordinális) skálán kifejezhetı olyan adatot, amely alkalmas a közszektor mőködésének értékelésére.23 A regionális (nemzetközi) és idıbeli összehasonlíthatóság érdekében a teljesítménymutatók többnyire fajlagos értékek. Léteznek azonban olyan mutatók is, amelyek abszolút értékben is összehasonlíthatók. A teljesítménymutatók többsége a pénzügyi ráfordítás – termelési tényezı input – termelési folyamat – kibocsátás – a program társadalmi eredménye – a rendszer társadalmi eredménye folyamat egyes szakaszainak összehasonlításával képzett mutatószám. A mőködés szakaszai és a mutatók közti kapcsolatot a következı táblázat szemlélteti:

Pénzügyi ráfordítások Pénzügyi ráfordítások Termelési tényezı felhasználás, input Termelési érték, output Társadalmi eredmény

*

Termelési tényezı Termelési érték, felhasználás Output Input

Társadalmi eredmény

Gazdaságosság

Egységár reciproka

Eredményesség

*

Hatékonyság

Termelékenység

*

Hatásosság *

Gazdaságosság (economy): Az inputok és a költségvetési kiadások hányadosa. A mutató azt fejezi ki, milyen olcsón, gazdaságosan lehetett a termelési tényezıket megszerezni, alkalmazni.

23

A teljesítménymutatók alábbiakban következı ismertetése a Kopint-Datorg Rt. Közgazdasági Kutatási Igazgatósága által a Miniszterelnöki Hivatal Társadalom- és Humánpolitikai Helyettes Államtitkárság megbízásából készítetett „A magyar közigazgatás hatékonysága mérését, illetve annak idıbeli alakulása nyomon követését lehetıvé tevı adatbázis konkrét megvalósítási terve” elnevezéső tanulmánya alapján kerül sor.


2010.06.04.


A hagyományos költségvetési modellben az inputokkal való takarékosság, azaz a gazdaságosság áll a gazdálkodás középpontjában.

Hatékonyság (efficiency): Az output és az input hányadosa. A termelési folyamat minıségét jellemzı mérıszám. A piacgazdaság analógiájára itt is megkülönböztethetjük a hatékonyság két fajtáját: a technikai hatékonyságot és a gazdasági hatékonyságot. Technikai hatékonyság24 (technically efficient): technikailag nem hatékony az a közszolgáltatás, amelyben az outputok még növelhetık anélkül, hogy ehhez szükség lenne valamely erıforrásból, input-elembıl többet felhasználni. A tapasztalatok szerint az X hatékonysági tartalékok teszik ki a fejlıdési potenciál nagy részét. Gazdasági hatékonyság (economically efficient): gazdaságilag nem hatékony az a közszolgáltatás, amelyben a költségek növelése nélkül a felhasznált erıforrások összetételének módosításával növelhetı az output. Hatásosság (effectiveness): Azt mutatja, hogy a termelés egységnyi outputja milyen mértékben befolyásolja annak társadalmi kimenetét, eredményét. Megkülönböztethetjük a technikai és a gazdasági hatásosságot. Technikai hatásosság: Technikailag nem hatásos az a közszolgáltatás, amely bár hatékony mind technikai mind gazdasági értelemben, de nem a társadalmi szempontból kívánatos eredményt (outcome) hozza. Gazdasági hatásosság: Gazdaságilag nem hatásos az a közszolgáltatás, amely bár hatásos technikai értelemben, de az erıforrások más közszolgáltatások elıállítására való átcsoportosításával növelhetı a társadalmi eredmény. Eredményesség (value for money): A közszektor tevékenységének átfogó mérıszáma. Azt mutatja, hogy egységnyi költségráfordítással, egységnyi közpénz felhasználásával milyen mértékben javítható a társadalmi eredmény. Termelékenység (productivity): A termelés társadalmi kimenete és az inputok közi viszonyt fejezi ki. Annyiban felel meg a piaci termelésre értelmezett termelékenységnek, hogy a piacgazdaságban a termelésben keletkezett érték egyben kifejezi nem csak az outputot hanem a termelés társadalmi eredményét, azaz az outcome-ot is. Az árarányok által közvetített fogyasztói hasznosság egyaránt jelenti a termelés outputját és outcome-ját. A legfontosabb teljesítménymutatók együttesét a három E elnevezéssel szokták emlegetni: economy, efficiency, effectiveness.

24

A szakirodalomban ezt nevezik Liebenstein féle, vagy X hatékonyságnak.


2010.06.04.

A közszolgáltatások általános teljesítménymérési modellje KÖRNYEZET Társadalmi elvárások

Stratégiai célok Policy ciklus Operatív célok Hatásosság

Költségvetési

Menedzsment ciklus

Input

Tevékenység

Output

Eredmény (outcome)

Végeredmény, hatás (end outcome)

Hatékonyság Gazdaságosság Termelékenység Méltányosság Eredményesség

KÖRNYEZET

4.3. Fedezeti-pont elemzés (BA Break-even analysis) A fedezeti-pont elemzés lényege a nagyobb IKT-beruházások döntés-elıkészítése és értékelése szempontjából annak az idınek a kiszámítása, amely alatt a hasznok mértéke eléri a költségekét. A fedezeti-pont elemzés a mikroökonómiában és a vállalati pénzügyekben régóta ismert módszer. Lényege a költségek változó és fix költségekre történı megbontásában és csoportosításában rejlik. A módszertan alkalmazásakor nagyon fontos annak definiálása, hogy mi minısül változó költségnek, és mi nem. A vállalkozások esetében a jövıbeni mőködés tervezésekor alapfeltétel, hogy az új célok elérése érdekében ismerjék a vállalati rendszer azon elemeit, melyek szükségszerően változnak (változó – proporcionális költségek), és azokat, amelyek bizonyos idı és kapacitás-kihasználási intervallumon belül változatlanok (fix – általános költségek) maradnak. Míg a vállalkozásnál a fedezeti pont meghatározása a vállalat mőködése szempontjából fontos, addig a költségvetési szerveknél az árbevételnek (költségvetési támogatás) az egész évre történı kötöttségébıl, s alapvetı gazdálkodási keretként történı kezelésébıl kell kiindulnunk. A vállalatoknál a költségeket meghaladó árbevétel produkálása az alapvetı cél, a költségvetési szerveknél pedig az árbevétel alatt maradó költségszint biztosítása az elsıdleges. A vállalatnál a fedezeti pont feletti sáv, a nyereséges zónában való gazdálkodás a fontos, a költségvetési szerveknél az ún. ellátottsági ponton való mőködés az irányadó. A költségvetési szerv alapvetı célja a költségvetési támogatás optimális felhasználása a mőködéshez szükséges erıforrások biztosítása oldaláról, az alaprendeltetésének teljesítése érdekében. A fedezeti-pont elemzés feltétele azonban a fejlett számviteli információs rendszerek alkalmazása, az alkalmazott költség elszámolási és költségkalkulációs módszerek tökéletesítése, a hagyományos, regisztrációs-jellegő, és ezért statikus költségkalkulációk felváltása döntésorientált kalkulációkra.

4.4. Belsı megtérülési ráta (Internal Rate of Return, IRR) Az OECD definíciója szerint a belsı megtérülési ráta az a diszkont ráta, amely mellett valamennyi cash-flow (pénzáramlás) nettó jelenértéke zéró. A belsı megtérülési ráta szintén gyakran alkalmazott mutató a vállalati pénzügyekben. Brealey-Myers (1998)25 megfogalmazása szerint a belsı megtérülési ráta az a diszkontáláshoz felhasznált megtérülési ráta, amely mellett a nettó jelenérték zérus, éppen a keresett hozammutató értékének felel meg. NPV= C0+ C1/(1+IRR)+ C2/(1+IRR)2+…+ CT/(1+IRR)T=0 A szerzık szerint azonban a hosszú élettartalmú beruházások valódi hozamának definiálására sajnos nincs teljesen kielégítı módszer. A rendelkezésre álló módszerek közül a legjobb a diszkontált cash flow (DCF) alapján számított megtérülési ráta, vagyis a belsı megtérülési ráta, amelyet gyakran használnak pénzügyi elemzésekben. A mutató alkalmazása nagyon hasznos is lehet, de olykor félre is vezetheti alkalmazóját. A beruházási javaslatokra vonatkozó döntések belsı megtérülési rátán alapuló szabálya azt mondja ki, hogy akkor fogadjunk el egy befektetési lehetıséget, ha a tıke alternatívaköltsége kisebb, mint e 25

Brealey-Myers: Modern vállalati pénzügyek, PANEM-McGraw-Hill, Budapest, 1998, 89-98.o.


befektetés belsı megtérülési rátája. Az IRR szerinti döntés választ ad minden olyan esetben, amikor egy projekt nettó jelenértéke a diszkontáláshoz felhasznált megtérülési rátának egyenletesen csökkenı függvénye. Számos vállalat azonban sokkal inkább a belsı megtérülési rátát használja döntési kritériumként, mint a nettó jelenérték-szabályt, ami azonban különbözı csapdákat rejt magában.26 A problémák kezelésére az IRR-szabály több módosított változatát alakították már ki, ezek azonban Brealey-Myers alapján nem csupán alkalmatlanok, hanem szükségtelenek is, hiszen ennél sokkal egyszerőbb megoldás a nettó jelenérték módszer használata. A vállalatoknak nagyon gyakran választaniuk kell olyan lehetıségek közül, amelyek ugyanazt a célt szolgálnák, vagy ugyanazokat az eszközöket vennék igénybe, vagyis egymást kölcsönösen kizáró projektek. A belsı megtérülési ráta, az IRR-szabály alkalmazása ebben az esetben is félrevezetı lehet, mivel az egymást kölcsönösen kizáró ajánlatok értékelésekor a pénzáramlások különbségére is ki kell számítani a belsı megtérülési rátát. Ha nem a pótlólagos kiadásokat vesszük figyelembe, akkor az IRR nem alkalmas különbözı nagyságrendő beruházási programok rangsorolására. Az IRR arra is alkalmatlan, hogy olyan projekteket hasonlítson össze, amelyek idıben különbözı szerkezető pénzáramlásokkal rendelkeznek. Az IRR alkalmazása problémás továbbá minden olyan esetben, amikor a kamatlábak szerkezete lényegessé válik. Ekkor ugyanis a projekt IRR-értékét egy olyan forgalomban lévı értékpapír IRR-jéhez (hozamához) kellene hasonlítanunk, amely (1) a projekttel megegyezı kockázatú, és (2) a projekttel megegyezı szerkezető pénzáramlást hoz létre. Az ilyen típusú összehasonlítás azonban csak elméletben egyszerő, a gyakorlatban szinte lehetetlen. A szerzık a belsı megtérülési ráta számítása helyett ezekben az esetekben is inkább a nettó jelenérték számítást javasolják. Az információs rendszerek beruházás-gazdaságossági vizsgálatai során ugyanakkor csak akkor használhatóak megfelelıen a hagyományos mutatók, ha a költségoldalon teljes körően – a megszokott költségelemeken túlmenıen – feltárásra kerül az összes összetevı, illetve a bevétel (benefit) oldal esetében is alkalmazza a döntéshozó a költségek elemzésére kialakított szemléleti megközelítést.27

4.5. Beruházások megtérülése (ROI) Az OECD definíciója szerint, a beruházások megtérülése (ROI) a nettó jelenérték és a beruházási költség hányadosa. Egy másik megközelítésben a beruházások forgási mutatói közül kiemelkedı ROI elemzés azt mutatja meg, hogy a beruházás élettartama alatt az eredménybıl hányszor térül meg a kezdeti beruházási összeg.28 A beruházások megtérülési idejének számítása a jelenérték-számítás egyik legnépszerőbb alternatívája. A beruházás megtérülési idejének számításakor kalkulálni kell, hogy hány év alatt éri el az összes várható nettó jövedelem az eredeti befektetés összegét. Brealey-Myers (1998) felhívja a megtérülési mutató számításával kapcsolatban arra a figyelmet, hogy a 26

Ilyenek pl.: nem általánosan igaz, hogy valamely pénzáramlás nettó jelenértéke csökken, ha a diszkontáláshoz felhasznált megtérülési ráta növekszik. Elıfordulhat, hogy a pénzáramlás elıjele változik, és ezt nem tudja kezelni a módszer. Vannak olyan esetek, amikor nem is létezik belsı megtérülési ráta. 27 Szalay Zsigmond Gábor: A menedzsment információs rendszerek költség-haszon elemzése, 2007, in: http://www.gtk.szie.hu/upload_files/20071020090817_SzalayZsG_aloadas_05.doc 28 Szalay Zsigmond Gábor: A menedzsment információs rendszerek költség-haszon elemzése, 2007, in: http://www.gtk.szie.hu/upload_files/20071020090817_SzalayZsG_aloadas_05.doc

53


megtérülési szabály a jelenértékhez képest, egyenlı súllyal veszi figyelembe a megtérülési idıtartamon belüli jövedelmeket, valamint eltekint a megtérülési idıpont utáni bevételektıl. A megtérülési szabály használatához egy elfogadható maximális megtérülési idıt kell választani. Ha a beruházási program életciklusától függetlenül maximális megtérülési idıt választunk, akkor a rövid élettartalmú programok elfogadása felé hajlik a szabály a hosszú élettartalmú programok elfogadásával szemben. Általában igaz, hogy ha a maximális megtérülési idı túl hosszú, akkor esetleg néhány negatív nettó jelenértékő beruházás is elfogadhatóvá válik, ha pedig túl rövid, akkor néhány pozitív nettó jelenértékő program is elvetésre kerül. Sok, a megtérülési szabályt használó vállalat találomra választja ki a maximális megtérülési idıt, aminél a szerzık szerint van jobb módszer is. Ha ismert a pénzáramlások tipikus szerkezete, akkor úgy választható ki a maximálisan megengedhetı megtérülési idı, hogy ezzel közel kerülünk a nettó jelenérték maximalizálásához. Ez az „optimális” megtérülési idı azonban csak akkor megfelelı, ha a vizsgált pénzáramlások szerkezete valóban „tipikus”. Ha nem így van, akkor mindig jobb a nettó jelenérték-szabályt használni. 29 A diszkontált megtérülési szabály arra keresi a választ, hogy hány idıszakon keresztül kell a programnak mőködnie ahhoz, hogy a nettó jelenérték szempontjából is legyen értelme a befektetésnek. Ez a módosítás semlegesíti azt a problémát, hogy a megtérülési idı alatt minden bevétel azonos súllyal szerepel. Azonban ez a diszkontált megtérülési szabály sem veszi figyelembe a megtérülés utáni bevételeket. A diszkontált megtérülési szabály némileg jobb, mint a diszkontálás nélküli, de annak eredménye nem független a szabadon megválasztott maximális megengedett megtérülési idıtıl, valamint nem veszi figyelembe a megtérülés utáni jövedelmeket.30 A költség-alapú teljesítménymérési módszerek közül a legismertebb, és számos kritika ellenére az egyik leginkább alkalmazott módszer a ROI-modell. A módszer a XX. század elsı felében alakult ki, és a számvitel-alapú teljesítménymérésre próbálta meg építeni a teljesítménymérés hierarchikus (operatív-stratégiai) rendszerét. A méretgazdaságosságon alapuló költségelıny elérését megcélzó költség-alapú megközelítések ma már az üzleti szférában is csak korlátozottan alkalmazhatók és a teljesítmény differenciált mérését teszik szükségessé. A ROI-modellel szemben megfogalmazott kritikák: A pénzügyi teljesítménymérés általában rövidtávú célokat helyez elıtérbe, így nem mindig felel meg a stratégiai céloknak, pl. nem támogatja megfelelıen a hosszabb idın túl megtérülı beruházásokat vagy fejlesztéseket. A vállalati szinten értelmezett pénzügyi mutatók nehezen alkalmazhatók az egyes tevékenységek hatékonyságának megítéléséhez. A külsı célokra készülı számviteli jelentések nem alkalmasak a vezetıi döntések megalapozásához szükséges információk biztosítására. Ezek az aggregált kimutatások sok apró döntés eredményét tükrözik, de nem nyújtanak pontos és részletes költséginformációkat.31 Az informatikai projekt esetében az úgynevezett kemény ROI-t lehet könnyebben meghatározni, amelyet a – becsült vagy számított – megtakarított és megkeresett pénzösszegekkel lehet kifejezni.32 A megtérülés másik típusa, a puha ROI esetében már nincs 29

Brealey-Myers: Modern vállalati pénzügyek, PANEM-McGraw-Hill, Budapest, 1998, 83-88.o. Brealey-Myers: Modern vállalati pénzügyek, PANEM-McGraw-Hill, Budapest, 1998, 83-88.o. 31 Forrás: Csányi Tamás – Dolgos Olga – Wimmer Ágnes: Költséggazdálkodás, teljesítménymérés és hatékonyság a magyar vállalati gyakorlatban (Költséggazdálkodás alprojekt zárótanulmánya), 1997; in: http://edok.lib.uni-corvinus.hu/267/01/Z27_Cs%C3%A1nyi_Dolgos_Wimmer.pdf 32 A megtakarítás a csökkenı költségekbıl, a megkeresett pénzösszeg a növekvı eladásokból ered. Tipikus kemény megtérülésnek tekinthetı, ha egy dolgozó kevesebb munkával tud ugyanannyi vagy több feladatot 30

54


törekvés az összegek pontos meghatározására. A puha megtérülésnek csak indirekt módon kifejezhetı haszna van, és ezt sajnos nehéz számokkal kifejezni. Ugyanakkor, a vállalati IT projektek hatásának jelentıs része indirekt.33 Amennyiben a kemény megtérülési számítások pozitív értéket adnak a projekt gazdaságossága nem kérdéses, ugyanakkor a puha megtérülésben további nehezen feltárható elınyök rejtıznek. A nyugati IT projektek egy része csak puha ROI elvárásokra épül, mert a stratégiai célok elérését nem tehetik a kemény ROI függvényévé.34

4.6. Nettó jelenérték (Net Present Value, NPV) Az OECD meghatározása szerint, a nettó jelenérték a pénz be- és kiáramlások adott diszkontrátával számított jelenértékeinek különbsége. A nettó jelenérték számítás az egyik legelterjedtebb és legegyszerőbb számítási módszer a vállalati pénzügyekben. A jelenérték úgy számítandó, hogy a jövıben várt bevételeket a hasonló alternatív befektetés által ígért hozammal vagy megtérülési rátával diszkontáljuk. Ezt a rátát haszonáldozatnak vagy a tıke alternatívaköltségének is nevezzük. A nettó jelenértéket úgy kapjuk meg, hogy a jelenértékbıl levonjuk a szükséges ráfordítások értékét.35 NPV=C0+ C1/(1+r), ahol C0 a 0-dik idıszak (a jelen) pénzáramlása (cash flow, C), C1 az elsı idıszaki (egy év múlva esedékes) várható bevételt, r pedig a diszkonttényezıt jelenti. Brealey-Myers (1998) szerint a jelenérték-szabály három legnépszerőbb vetélytársa: Megtérülési idı, Könyv szerinti átlaghozam, és Belsı megtérülési ráta.36 A nettó jelenérték-számítással kapcsolatban meg kell jegyezni, hogy ha a beruházási döntésnek fontos mellékhatásai vannak a vállalat egyéb pénzügyi döntéseire, akkor ezeket a mellékhatásokat is figyelembe kell venni a projekt értékelésekor. Ilyen mellékhatások lehetnek a projektre felvett hitel kamata miatti adómegtakarítás (plusz), a kibocsátás tranzakciós költségei (mínusz), és esetleges más finanszírozási mellékhatások, pl. államilag támogatott hitel. A módosított jelenérték (APV, adjusted prensent value) megközelítés nem próbálja az összes finanszírozási hatást egyetlen számításba összefoglalni, hanem a jelenérték-számítások sorozatát végzi. APV (Projekt) = NPV (Alapeset) + ΣPV (Projekt finanszírozási hatásai) A módosított jelenérték kiszámítása matematikailag nem nehéz, de a projekt finanszírozási hatásainak nyomon követése és értékelése nagy szakmai hozzáértést igényel. Továbbá azt is elvégezni, ezáltal kevesebb új munkaerıt kell felvenni, ha csökkennek az utazási költségek a rendszerbe épített interaktív csoportmunka miatt, vagy ha a portál infrastruktúrája csökkenti az IT üzemeltetési költségeket. 33 Ide tartozik a növekvı alkalmazotti elégedettség, a csoportmunkából eredı nehezen mérhetı hatékonyságnövekedés vagy például a cég belsı image-ének a fejlıdése. 34 Szalay Zsigmond Gábor: A menedzsment információs rendszerek költség-haszon elemzése, 2007, in: http://www.gtk.szie.hu/upload_files/20071020090817_SzalayZsG_aloadas_05.doc 35 Brealey-Myers: Modern vállalati pénzügyek, PANEM-McGraw-Hill, Budapest, 1998, 15.o. 36 Brealey-Myers: Modern vállalati pénzügyek, PANEM-McGraw-Hill, Budapest, 1998, 83-88.o.

55


figyelembe kell venni, hogy általában egyszerőbb a diszkontrátát módosítani, mint a jelenértéket.37 Az információs rendszerek beruházás-gazdaságossági vizsgálatai során ugyanakkor csak akkor használhatóak megfelelıen a hagyományos mutatók, ha a költségoldalon teljes körően – a megszokott költségelemeken túlmenıen – feltárásra kerül az összes összetevı, illetve a bevétel (benefit) oldal esetében is alkalmazza a döntéshozó a költségek elemzésére kialakított szemléleti megközelítést.38

4.7. Költség-haszon elemzés (Cost-Benefit Analysis, CBA) Az OECD meghatározása alapján, a költség-haszon elemzés az anyagi és immateriális hasznokat méri és hasonlítja össze a nettó összköltséggel. A költség-haszon elemzés alapvetıen az USA-ból eredı módszer, gyökerei a XIX század elejéig nyúlnak vissza. Az USA-n kívül Európában is egyre elterjedtebbé válik a módszer alkalmazása. A költség-haszon elemzés magyarországi alkalmazásával kapcsolatban az elmúlt évtized végén történtek meg az elsı lépések. A közigazgatás továbbfejlesztésének 1999-2000. évekre szóló kormányzati feladattervérıl szóló kormányhatározat39 elıírta, hogy „minden minisztériumban és minisztériumi formában mőködı központi közigazgatási szervnél gondoskodni kell a döntések költség-haszon elemzésérıl és a végzett munka teljesítményértékelésérıl.”40 A költség-haszon elemzés széles körő használhatósága egyszerőségében rejlik, hiszen lényege a projekt hatásaként felmerülı összes – lehetıség szerint monetarizált – haszon és költség kiszámítása, majd ezek összehasonlítása. A módszertan széleskörő alkalmazhatóságát támasztja alá az is, hogy nemcsak mikro, hanem makroszinten, pl. programok, jogszabályok hatásvizsgálata során is alkalmazzák. A módszertan alkalmazásával kapcsolatban leegyszerősítve elmondható, hogy ha az eredmény pozitív, vagyis a projekt következtében a társadalom pozitív nettó hasznot realizál, akkor indokolt megvalósítani az elképzelést. Kovácsy-Orbán (2005)41 szerint az összehasonlítás hatékonyságát növeli, ha a két oldalon szereplı hasznosságok és költségek kvantitatív módon, azonos dimenzióban kerülnek kifejezésre. Más, nem monetáris módon kifejezett összehasonlítási lehetıségek is alkalmazhatók: ha például egyes következményeknek hasonló jelentıséget tulajdonítunk, akkor a vizsgálatot segítı „mértékegységként” alkalmazható a bekövetkezésük valószínősége vagy ideje. A projektek, beruházások hatásvizsgálata során az alternatív költségeket is indokolt megjeleníteni, hiszen számos esetben éppen ez a költségtípus lehet az, amely alapján a döntési változatok közül kiválaszthatjuk a legmegfelelıbbeket. Az elemzés során a hatásokat átfogó módon kell szemlélni. A költség-haszon-elemzéseket felépítı tényezık:

37

Brealey-Myers: Modern vállalati pénzügyek, PANEM-McGraw-Hill, Budapest, 1998, 433.o. Szalay Zsigmond Gábor: A menedzsment információs rendszerek költség-haszon elemzése, 2007, in: http://www.gtk.szie.hu/upload_files/20071020090817_SzalayZsG_aloadas_05.doc 39 1052/1999. (V.21.) Korm.határozat 40 Adorján Richárd: Az emberi élet értéke, PhD értekezés, Budapesti Közgazdaságtudományi és Államigazgatási Egyetem Gazdálkodástani PhD program, 2004; 24.o. 41 Kovácsy Zsombor – Orbán Krisztián: A jogi szabályozás hatásvizsgálata, Dialóg Campus, Budapest-Pécs, 2005, 100-101. oldal 38

56


Hasznok Közvetlen hasznok (eredmények) Pozitív externáliák és egyéb közvetett hasznok, köztük a projekt/beruházás/jogszabály miatt elmaradt veszteségek

Költségek Közvetlen kiadások Negatív externáliák és egyéb közvetett költségek, köztük: alternatív költségek

A költség-haszon-elemzés Lényege a projekt/beruházás/szabályozás költségeinek és hasznainak egy helyen való ábrázolása, összehasonlítása, majd ezek alapján a nettó társadalmi haszon megállapítása; Annál hatékonyabb, minél homogénebbek a számításhoz használt hatások mértékegységei, de ez nem azt jelenti, hogy mindent erıltetett módon monetarizálni kell; Elvégzése során minden esetben átfogó módon kell bemutatni a következményeket, csak így kapható objektív eredmény; Vizsgálati spektrumának részét képezik az alternatív költségek is.

4.8. Költség-hatékonyság elemzés (Cost-effectiveness analysis, CEA) A költség-hatékonyság elemzéssel kapcsolatban az OECD azt emeli ki, hogy meghatározott célok elérésére összpontosít a marginális költségekkel összevetve. A költség-hatékonysági elemzésnek valamelyest szőkebb a mozgástere, mint a költség-haszon elemzésnek, mivel az azonos szándékú alternatívák összehasonlítása lehetséges a módszerrel. A költség-hatékonyság elemzések során a hatások, illetve az azok eléréséhez szükséges költségek számbavételére kerül sor: az elemzés eredményeképpen kiválasztható az adott cél elérésére alkalmas optimális megoldás. Kovácsy-Orbán (2005)42 megállapításai szerint a módszer segítségével versenyeztethetık az ugyanolyan – vagy legalábbis nagyon hasonló – következménnyel járó intézkedések költségei: az bizonyul a leghatékonyabbnak, amely a legkisebb költséggel éri el ugyanazt a célt, mint a többi. Ezt nevezik a szerzık technikai hatékonyságnak. A „legkisebb költség” fogalma természetesen bármilyen erıforrást jelenthet: legrövidebb idıt, legkevesebb felhasznált humán- és egyéb erıforrást. Az államháztartási kiadások hatékonyságát mérı, az Európai Központi Bank elemzıcsoportja által kidolgozott módszertan az „input-hatékonyság” elnevezést használja a fogalomra.43 Az allokációs hatékonyság esetében a „másik oldalról” közelítjük meg az optimális költséghatékonyságot: a cél az, hogy a rendelkezésre álló erıforrás(ok) felhasználásával a lehetı legnagyobb hasznosságot érjük el. Az Európai Központi Bank elemzıcsoportja által kidolgozott módszertan az „output-hatékonyság” elnevezést használja.44 42

Kovácsy Zsombor – Orbán Krisztián: A jogi szabályozás hatásvizsgálata, Dialóg Campus, Budapest-Pécs, 2005, 100-101. oldal 43 Lásd: Antonio Afonso – Ludger Schuknect – Vito Tanzi (2003): Public Sector Efficiency: An International Comparision, ECB Working Paper No. 242, July 2003 és Antonio Afonso – Ludger Schuknect – Vito Tanzi (2006): Public Sector Efficiency: Evidence for new EU member states and emerging markets, ECB Working Paper No. 581, January 2006 44 Lásd: Antonio Afonso – Ludger Schuknect – Vito Tanzi (2003): Public Sector Efficiency: An International Comparision, ECB Working Paper No. 242, July 2003 és Antonio Afonso – Ludger Schuknect – Vito Tanzi

57


A módszer erıssége a költség-haszon-elemzéssel szemben abban rejlik, hogy a tényezık monetarizálása, illetve „mértékegységeinek homogenizálása” által jóval kisebb mértékő lehet a torzítás, hiszen az összehasonlítandó alternatívák céljai egyformák. Ez azonban egyben hátrányt is jelent, mivel a módszer mozgástere ezáltal jóval behatároltabb. További problémát jelent az is, hogy a költség-hatékonyság vizsgálat csupán azt mutatja meg, hogy az adott cél hogyan valósítható meg a legkisebb erıforrás-felhasználással, azt nem, hogy valóban szükség van-e rá, illetve tényleg az elképzelt mértékő társadalmi haszonnal jár-e. Ez fokozottan igaz olyan programok esetében, amelyek közvetlenül egyáltalán nem, és közvetetten is alig érzékelhetık a társadalom számára. A költség-hatékonysági elemzés tárgyköréhez kapcsolódik a költség-hatékonysági arány (Cost-effectiveness ratio, CER) és a költségminimalizálási elemzés (Cost-minimisation analysis). A CER megmutatja a program összköltségének és teljes hasznosságának arányát, ennek megfelelıen a leghatékonyabb alternatívának lesz a legkisebb költség-hatékonysági rátája. A CMA majdnem ugyanolyan, mint a költséghatékonysági elemzés. Célja a költségek minimalizálása a ténylegesen ugyanazon célokat megvalósító alternatívák esetében. A költség-hatékonyság elemzés a kevésbé hatékony intézkedések kizárásával elısegíti az adott cél leghatékonyabb megvalósítását; elınye, hogy – a tényezık homogenizálásából adódóan – kisebb torzítással jár együtt, mint más módszerek; hátránya, hogy csak speciális esetekben használható, továbbá a program céljának hatékonyságát nem értékeli.45

4.9. Költség-következmény elemzés (Cost-consequence analysis, CCA) A költség-következmény elemzés módszere nagyon hasonlít a költség-haszon elemzéshez, s ahhoz hasonlóan több szinten is alkalmazható az alternatívák értékelésére. A különbség annyi, hogy miután az egyes lehetséges alternatívák költségeit és hasznait kiszámolják, egyesítés nélkül csupán felsorolják azokat. A vizsgálat így nem ad egyértelmő választ arra vonatkozóan, hogy adott program/intézkedés pozitív vagy negatív hasznossággal jár-e a társadalom számára: egyszerően rendszerezett „listát” készít azokról a (hatás)faktorokról, amelyek ismeretében ez a kérdés eldönthetı. Az elıbbiekbıl egyenesen következik, hogy a költség-következmény elemzés azon intézkedések esetében nyújt segítséget a hatásvizsgálatok számára, amelyek következményei közvetlenül nehezen összehasonlíthatók. Ugyanakkor, a költség-következmény elemzések sokkal nagyobb mozgásteret engednek annak értékelésére vonatkozóan, hogy az adott program, intézkedés, szabály bevezetésének nagyobbrészt pozitív, vagy negatív hatásai vannak-e. A hatások összességükben nem kerülnek mérlegre, az eredmény egy hosszú, számtalan következményt bemutató lista, amely konstruktív viták kiindulópontjául szolgálhat. A hatások többféle módon értékelhetık, ezért az intézkedés további sorsát meghatározó végsı eredmény, illetve döntés is szubjektív módon születik meg.46

(2006): Public Sector Efficiency: Evidence for new EU member states and emerging markets, ECB Working Paper No. 581, January 2006 45 Kovácsy Zsombor – Orbán Krisztián: A jogi szabályozás hatásvizsgálata, Dialóg Campus, Budapest-Pécs, 2005, 100-101. oldal 46 Kovácsy Zsombor – Orbán Krisztián: A jogi szabályozás hatásvizsgálata, Dialóg Campus, Budapest-Pécs, 2005, 103. oldal

58


4.10. Költség-hasznosság elemzés (Cost-utility analysis, CUA) A költség-hasznosság elemzés szintén azon költség-haszon típusú vizsgálati módszerek egyike, amelyek nemcsak mikro szinten, hanem program, szabályozás értékelés szintjén is alkalmazható. A vizsgálat a kevéssé monetarizálható következmények (hasznosságok) figyelembevételével értékeli a különbözı lehetıségeket, szabályokat. Az elemzések költségoldalán az egyes alternatívák bevezetésének különbözı közvetlen, közvetett (pl. alternatív) költségei, bevételi oldalán pedig gyakran indexekkel és különbözı mérıszámokkal leírt hasznosságok jelennek meg. Mivel azonban az ilyen indexek pénzügyi szempontból kivétel nélkül nehezen megfogható egészségügyi következményeket, környezeti hatásokat, élethelyzetbeli változást, stb. számszerősítenek, ezért elkerülhetetlen, hogy valamilyen mértékben szubjektív elemeket is tartalmazzanak. A költség-hasznosság elemzések elsısorban egymástól eltérı típusú – nehezen vagy egyáltalán nem monetarizálható – hatások hasznosságainak és költségeinek összehasonlítására szolgálnak.47

4.11. Portfolió elemzés (PA) A portfolió-elemzés – az OECD meghatározása szerint - egy komplex módszer, amely különbözı kezdeményezések portfóliójának várható eredményét az elérésükkel kapcsolatos, kvantifikált aggregált kockázatokhoz viszonyítva határozza meg. A módszertan szintén jól ismert a vállalati gyakorlatban. Egy két kezdeményezésbıl álló portfólió hozamának várható értéke az egyes kezdeményezések várható hozamának súlyozott átlaga. A kockázat ennél jóval nehezebben, az alábbi séma szerint kalkulálható:

1.kezdeményezés

2.kezdeményezés

1.kezdeményezés

x12σ12

x1x2σ12=x1x2ρ12σ1σ2

2.kezdeményezés

x1x2σ12=x1x2ρ12σ1σ2

x22σ22

A négy kezdeményezésbıl álló portfólió varianciája a négy rovat összege. xi = az i-edik részvénybe történı befektetés aránya; σi = az i-edik részvény hozamának varianciája; σij = az i-edik és j-edik részvények közti kovariancia (ρijσiσj); ρij = az i-edik és j-edik részvény hozamai közötti korreláció. A portfólió kockázatát számító módszer könnyen kiterjeszthetı három vagy több kezdeményezés esetére.48

47

Kovácsy Zsombor – Orbán Krisztián: A jogi szabályozás hatásvizsgálata, Dialóg Campus, Budapest-Pécs, 2005, 103-104. oldal 48 Brealey-Myers: Modern vállalati pénzügyek, PANEM-McGraw-Hill, Budapest, 1998, 151-153.o.

59


4.12. Értékelemzés (VA) Az értékelemzés az OECD értékelése alapján egy olyan komplex módszer, amely a hagyományos ROI számítások által nem lefedett hasznok számbavételére is kiterjed. Az értékelemzés (value analysis, value engineering, value methodology, value management, value innovation, stb.) a Wikipedia definíciója szerint egy fejlesztési módszer, melynek alkalmazásával a projekt minıségének emelése mellett költsége csökkenthetı.49 Az üzleti életben az értékelemzés nagyon elterjedt és elfogadott ésszerősítési módszer, hatékonyságjavító lépéssor. Pontos értelmezésben használatiérték-elemzést jelent. A módszerrel azt lehet vizsgálni, hogy mi a legcélravezetıbb, a legolcsóbb, a legegyszerőbb megoldás ahhoz a funkcióhoz, amit egy termék, egy folyamat vagy egy eljárás betölt, miközben nemcsak az alapkövetelményeket, de a járulékos igényeket is kielégíti.50 A módszer alkalmazása során alkotó módon igyekszünk elemezni és alakítani a kijelölt termék (technológia, termelıberendezés, szolgáltatás, szervezet, stb.) funkcióit és a feltárt megvalósítási lehetıségektıl függıen ezek költségvonzatát, a sokoldalú (mőszaki-gazdasági) optimumot megközelítı megoldás kialakítása céljából.51 Az értékelemzés szakirodalomban meghonosodott logikai összefüggése: funkció / költség =érték. Pontosabb megfogalmazásban: funkciószínvonal / funkcióköltség = funkcióhatékonyság (É=F/K). A képlet alapján egy funkció hatékonyságát elsı közelítésben vagy a hasznossági komponensnek a fogyasztók által igényelt mértékben való javításával, vagy pedig a megvalósítással járó költségek csökkentésével lehet fokozni. Az értékelemzés széleskörő alkalmazhatóságát az alábbi tényezık magyarázzák: Zárt logikai rendszerben, konkrét lépéssorral rendelkezı racionalizáló eljárás; A fogyasztó (felhasználó) igényeibıl indul ki; A terméket (szolgáltatást, stb.) funkcióra bontva, a funkcióköltségek tükrében elemzi és optimalizálja; Összekapcsolja a mőszaki és a gazdasági szemléletet; Team munkában zajlik Mivel a termékek, szolgáltatások egyidejőleg többféle elvárásnak is eleget tesznek, ezért az É = Σfisi / Σki formában célszerő értelmezni az optimum kritériumot, ahol: fi: az i-edik funkció teljesítési szintje, si: az i-edik funkció relatív fontossága, ki: az i-edik funkció költsége. A fenti képletnek megfelelıen többfajta fejlesztési célt lehet definiálni. (1) Hagyományos értékelemzésrıl van szó, ha az új termék, szolgáltatás funkcióit a fogyasztók által elvárt szinten valósítjuk meg, miközben a költségminimumra törekszünk. (2) Minıségcélos értékelemzést kell végezni, ha a potenciális felhasználók a termék/szolgáltatás funkciószínvonalára helyezik a fı hangsúlyt. Ekkor az egyik legfontosabb feladat a fogyasztók, felhasználók igényeinek teljes körő feltárása, a preferenciák 49

http://hu.wikipedia.org/wiki/%C3%89rt%C3%A9kelemz%C3%A9s Angyal Ádám: A vezetés mesterfogásai, Kossuth Kiadó, Budapest, 1999, 219-220.o. 51 Dr. Iványi Attila Szilárd – Dr. Hoffer Ilona: A vállalkozások innovációs módszertana, Budapest, 2001, 6.o. 50

60


megismerése, az elvárt funkcióteljesítési színvonal pontos behatárolása. A kapott információkból lehet levezetni a termék funkcióit és azok teljesítési szintjeit, majd az értékelemzés végig vitelével megtervezni a kívánt minıségi színvonalat biztosító funkcióhordozó megoldásokat. Ebben az esetben az árfekvésbıl eredı költségkorlátok rugalmasak, hiszen a fogyasztók a minıségi szempontokat preferálják. (3) Költségcélos értékelemzést célszerő végezni ár-érzékeny fogyasztók esetében. Ekkor a fizetıképes kereslet egy behatárolható árfekvésen jelentkezik, és a cél, hogy ennek korlátai között valósuljanak meg az alapvetı funkciók. Az árfekvésbıl levezethetı költségkeret felhasználását az igény-funkció preferenciák figyelembevételével kell megtervezni. Ekkor az adott önköltség szinten arányosan felépített, a legfontosabb funkciókat pedig kielégítı színvonalon teljesítı termék jön létre.52 Az értékelemzés alkalmas az új termékek, szolgáltatások és eljárások bevezetés elıtti vizsgálatára, és a már alkalmazott megoldások értékelésére is. Az általánosan alkalmazott módszer öt lépésbıl áll: (1) tájékozódás, a termék vagy szolgáltatás önállóan elemezhetı részekre bontása; (2) elemzés, amely az egyes alkotókat, alkatrészeket, részmegoldásokat külön-külön értékeli; (3) változatok és javaslatok kidolgozása a rendszer elemeire, alkatrészeire, az egész rendszerre, a termékre és szolgáltatásra; (4) elhatározás, azaz döntés a változtatásokról; (5) konkrét fejlesztés, kísérletek, költségelemzés, hatásvizsgálatok.53 A módszer több mint 50 éve ismert. Megbízhatóságát jól mutatja, hogy az Amerikai Egyesült Államokban a közpénzek elköltésénél – meghatározott értékhatár, általában 2 millió USD felett – a közbeszerzési szabályzat (törvény) kötelezi a minisztériumokat, az állami hivatalokat, az ügynökségeket, az önkormányzatokat a módszer alkalmazására. Az elért eredményekrıl évenként beszámoló készül a Kongresszus számára. Magyarországon is több évtizede alkalmazzák az értékelemzés módszerét, amelynek alkalmazását a Közbeszerzési törvény is ajánlja. Magyarországon is vannak olyan szervezetek, ahol már több mint 10 éve rendszeresen alkalmazzák54 (pl. Budapest Fıváros Önkormányzata Fıpolgármesteri Hivatala, Gyır Megyei Jogú Város Polgármesteri Hivatal).55

4.13. A tulajdonlás összes költsége (Total Cost of Ownership, TCO) Az informatikai fejlesztések gazdasági értékelése, beruházás-gazdaságossági vizsgálata jelentıs számú problémát vet fel. Egy lehetséges megközelítési mód, a beruházás teljes élettartama alatt, a fejlesztéshez kapcsolódó összes költség definiálása és mértékének meghatározása, amely módszerrel a tulajdonláshoz tartozó teljes költség határozható meg. Az informatikai fejlesztések különbözı mélységben hathatják át a vállalat mőködését. Az egyszerő eszközbeszerzésektıl kezdıdıen az integrált vállalatirányítási rendszereken

52

Dr. Iványi Attila Szilárd – Dr. Hoffer Ilona: A vállalkozások innovációs módszertana, Budapest, 2001, 4246.o. 53 Angyal Ádám: A vezetés mesterfogásai, Kossuth Kiadó, Budapest, 1999, 220.o. 54 A Wikipédia adatai szerint az útépítési beruházási tervek felülvizsgálatánál a 1999 és 2005 között 75 befejezett értékelemzési munka során a 421 Mrd Ft-nyi becsült bruttó bekerülési költségbıl az összes kimutatott megtakarítás megközelítette a 40 Mrd Ft-ot, a többlettartalom (a minıség emelése) miatti többlet ráfordítás pedig 10 Mrd Ft-ot. A javaslatok hatására tehát a beruházó, a magyar állam várhatóan 30 Mrd Ft-tal olcsóbban tudja ezeket a beruházásokat kiviteleztetni. 55 http://hu.wikipedia.org/wiki/%C3%89rt%C3%A9kelemz%C3%A9s

61


keresztül megjelenhet magában a termékben is, elérheti akár a vásárlót is. Az egyes megvalósulási szintek esetében a TCO számítás tekintetében is különbséget kell tenni. A különbözı szintő informatikai fejlesztések vállalatra gyakorolt hatását az alábbi ábra szemlélteti56:

IT fejlesztés: HATÉKONYSÁG

Üzleti folyamatok fejlesztése: HATÁSOSSÁG

Termék és szolgáltatásfejlesztés: INNOVÁCIÓ

Az információs technológia fejlesztésének legegyszerőbb példája az informatikai eszközpark elemeinek cseréje, bıvítése, korszerőbb megoldások beszerzése, amelyek az információs technológia hatékonyságát javítják. Ekkor a jelenleg meglevı informatikai infrastruktúra fenntartási költségei vethetıek össze, az új eszközök létesítési és mőködtetési költségeivel. Abban az esetben, ha az IT fejlesztés során érintjük az üzleti folyamatokat is, a rendszer hatásosságának kérdésével is foglalkozni kell. Mivel ezen informatikai beruházások évekre jelentı elkötelezettséget kívánnak, ezért ezt megelızıen célszerő az üzleti folyamatok újraszervezése (BPR), hogy a kialakításra kerülı rendszer, már a következı idıszak kihívásaihoz, feladataihoz a lehetı legjobb vállalati mőködés leképezésére legyen képes. Ezek a projektek jellemzıen ERP (Enterprise Resource Planning) és BSC (Balanced Scorecard) rendszerek bevezetését szolgálják. A gazdaságossági vizsgálat során el kell különíteni az integrált rendszer saját költségeit, melyek jól közelíthetıek TCO modell készítésével, és az IT fejlesztés a szervezet költség-haszon elemeire gyakorolt hatását. Ez utóbbi vizsgálata túl nyúlik a TCO keretein, de a TCO által képviselt értékelési szemléletmód segítséget jelent a további elemzések megalapozottságának biztosításában. Termék és szolgáltatás-fejlesztési projektek ma már nehezen képzelhetık el informatikai támogatás nélkül, sıt gyakorta meghatározó erıforrásként szerepelnek benne. Adott esetben az innováció magára az információs technológiára irányul: új értékesítési csatornát teremt, vagy megjelenik magában a termékben, a szolgáltatás részévé válik. Jelentıs különbség az eddigi elemzésekhez képest, hogy a gazdaságossági vizsgálatok során a bevétel oldal alakulását is figyelembe kell venni, eljárásokat kell kialakítani számszerő értékük megközelítésére. Az alábbi táblázat a TCO elemeit foglalja össze:57 TCO DIREKT KTG. Beruházási ktg. Mőködési ktg. szoftver karbantartás hardver bérleti díjak szolgáltatás elıfizetések személyi jellegő 56

INDIREKT KTG. szolgáltatás leállás végfelhasználói informatikai költségek

Szalay Zsigmond Gábor: A menedzsment információs rendszerek költség-haszon elemzése, 2007, in: http://www.gtk.szie.hu/upload_files/20071020090817_SzalayZsG_eloadas_05.doc 57 Szalay Zsigmond Gábor: A menedzsment információs rendszerek költség-haszon elemzése, 2007, in: http://www.gtk.szie.hu/upload_files/20071020090817_SzalayZsG_eloadas_05.doc

62


A Gartner Group által 1987-ben kifejlesztett TCO-módszer a teljes termék-életciklus során figyelemmel kíséri és értékeli az IT-beruházás közvetlen és közvetetett költségeit. A számtalan – többnyire beszerzési-, illetve üzemeltetési költségeket tervezı, elemzı – módszer és eszköz közül az egyik legismertebb. A TCO alkalmazásának elınyeit és hátrányait az alábbi tábla összegzi58:

TCO elınyök Elsısorban beszerzési döntésekhez használható Az eszköz teljes életciklusára számol Az életciklus alatt felmerülhetı összes költség Egyszerő adatgyőjtés és kezelés Az erıforrások szerint tagolt kategóriákkal Elterjedt (külföldön)

TCO hátrányok Az irányításhoz nem igen használható Nincs csatolva teljesítmény-egység Nincs csatolva költség-okozó Nem rugalmas, nem változtatható Sok féle értelmezése van Kiegészítı nyilvántartást igényel

4.14. Humán tıke elemzés A hasznok értékelésének egyik igen elterjedt módja a humán tıke módszer. Ezt a módszert használták elsıként az emberi élet értékének kiszámításához, és ez talán a legegyszerőbb eszköz is. Lényege az, hogy az elemzık az emberi élet értékének megállapításához az adott dolgozó élete alatt megszerezhetı jövedelem jelenértékét számítják ki. Ez az érték a jogszabályok, programok hatásvizsgálata során késıbb alapjául szolgálhat különbözı egészségügyi és környezeti kockázati elemzéseknek, a felszabaduló szabadidı, munkaidı hosszának megváltozása és sok más, szabályozás nyomán kialakuló haszon vizsgálatának.59 A beruházási projektek tervezése és kivételezése, valamint a projekt eredményeként létrejövı új alkalmazások, szolgáltatások alkalmazóinak, nyújtóinak szempontjából is fontos a humán erıforrások tervezése, elemzése. A projekt véghezviteléhez, majd az annak eredményeként létrejövı alkalmazás hasznosításához elengedhetetlen a megfelelı kompetenciákkal rendelkezı humán erıforrás. Ezért a szükséges és meglévı kompetenciák feltérképezése, az eltérések felfedése és az aktuálisból a kívánt állapotba történı eljutás lehetséges módjainak elemzése. A humán tıke elemzésére számos nagy fejvadász és szervezetfejlesztı cég dolgozott ki különféle teszteket, amelyeket ügyfeleik igényeinek megfelelıen személyre szabnak.

58

Véry Zoltán: A vállalati információés tudáskezelı-infrastruktúra kontrollja; in: http://miau.gau.hu/miau/39/veryznov.doc 59 Kovácsy Zsombor – Orbán Krisztián: A jogi szabályozás hatásvizsgálata, Dialóg Campus, Budapest-Pécs, 2005, 82. oldal

63


64


5. Az e-kormányzati szolgáltatások fejlesztésével, elektronizálásával összefüggı (internális és externális) össztársadalmi költségek kalkulációjának lehetıségei Napjainkban minden ország kormányzatának az a legfıbb feladata, hogy a szolgáltató állam megvalósítója legyen, ezért mőködésének gazdaságosságát e fı tevékenységének, vagyis a szolgáltatásai nyújtásának költség-haszon elemzése révén mérhetjük. Az elektronizálás, az IKT csatasorba állítása, akárcsak a versenyszférában, a közigazgatásban is a mindennapok részévé vált, az e-kormányzat a jobb, a hatékonyabb, jobban szervezett kormányzat szinonimája lett. Tehát amikor az e-kormányzati szolgáltatások költséghatékonyságát vizsgáljuk, egyre inkább magának a kormányzatnak a mőködésérıl, mint „cégszerő”, szervezetszerő tevékenységrıl alkotunk képet. A kormányzati tevékenységnek is alkalmazkodnia kell ahhoz a folyamathoz, amely – történelmi mércével mérve szinte egyik napról a másikra – már teljesen átalakította a gazdaságot, el kell lesni a világmérető versenyben sikeres gazdasági társaságok módszereit az IKT nyújtotta lehetıségek kihasználása terén. A kormányzati szolgáltatások költséghatékonysága mérése vonatkozásában is a versenyszférában bevett módszerekbıl lehet kiindulni. A kormányzati tevékenység hatékonysága, eredményessége mérése terén úttörı szerepet játszó OECD a „business case” megközelítést javasolja, vagyis a szolgáltatások nyújtása érdekében eszközölt beruházások megtérülését alátámasztó pénzügyi elemzések elvégzésének fontosságát hangsúlyozza az ekormányzat „bibliájának” tekintett kiadványában.60 Az e-kormányzat teljes költség-haszon elemzésére a következı egyszerő képletet alkalmazza:

(A kormányzat haszna + a felhasználók haszna) – (a kormányzat költségei + a felhasználók költségei = az e-kormányzat költség-haszon hatásai) Annak érdekében, hogy segítse a tagállamokban az e-közigazgatási szolgáltatások hatékonysága mérésével foglalkozó szakemberek munkáját, egy jegyzéket (checklist) állított össze a kalkuláció során figyelembe veendı költség és haszon elemekrıl61. Az OECD szakemberei a több szempont szerint csoportosított költség- és haszonféleségeken kívül azt is bemutatják, hogy milyen kockázati elemekkel kell szembenézniük az e-kormányzati szolgáltatások fejlesztését célul kitőzı projektek megvalósítóinak. Az alábbiakban ezt, a magyar e-kormányzati szolgáltatások vizsgálatánál alkalmazandó keretrendszer kialakítása során is hasznosítható „leltárt” mutatjuk be.

5.1. Milyen haszna származik a kormányzatnak szolgáltatásai elektronizálásából? Közvetlenül pénzben kifejezhetı hasznok: hatékonyabb adóbeszedés, több bevétel az államkassza számára, 60

e-Government for Better Government – OECD, 2005 Proposal for Work on an Inventory of E-Government Business Case Indicators, OECD, 6 February 2006. Annex 1.0: Checklists to Evaluate the Economic Case for E-Government 61

65


a gazdasági bőnözés, korrupció visszaszorulása, az utazási költségek csökkenése, a területi képviselık, helyi kirendeltségek feleslegessé válása, papírtakarékosság, a postaköltségek megtakarítása, az állami adatvagyon kereskedelmi célokra történı hasznosításából származó többletbevételek, új, fizetıs szolgáltatások nyújtásából származó bevételek, a kevesebb segély kifizetésébıl származó megtakarítások (pl. az elektronikus álláskeresési lehetıségek révén hamarabb találnak új munkahelyet az állásukat elveszített dolgozók), a szolgáltatás nyújtásának helyén történı fizikai jelenlét szükségességének csökkenésébıl fakadó költségmegtakarítások. A kormányzati munka hatékonyságát növelı megtakarítások (monetizálható hasznok): Munkaidı megtakarítás a közszférában o az adatfeldolgozás idejének mérséklıdése, o a köztisztviselık ügyintézésre fordított idejének csökkenése, o kisebb hibaszázalék a munkában, kevesebb reklamáció, kevesebb megismételt ügyintézés, o egyféle adatot csak egyszer kell bekérni a felhasználóktól, o rugalmas munkaidıben dolgozhatnak a közszféra alkalmazottai. A munkavégzést elısegítı információkhoz jutás feltételeinek javulásából fakadó hasznok o gondosabban begyőjtött, naprakészebb és tisztább adatok állnak rendelkezésre, nı az információk megbízhatósága, o nagyobb lehetıség a kormányzati intézmények közötti információ megosztásra. A kockázati tényezık csökkenésébıl fakadó elınyök o javuló kockázatmenedzsment, o javuló biztonság, kevesebb rosszindulatú támadás a rendszerek ellen. A vizsgált fejlesztés kisugárzó hatása a költségek jövıbeli csökkentésére o a megosztott infrastruktúra és a felgyülemlett hasznosítható tudás komoly segítség lesz majd a következı projektekben, o a jobb információáramlás, információkhoz való jobb hozzáférés következtében csak azok veszik igénybe a szolgáltatásokat, akik valóban jogosultak rá, o nem lesz szükség a jövıben a közigazgatásban dolgozók számának növelésére, o a meglévı és jól mőködı szolgáltatások felkeltik a felhasználók igényeit más, újabb elektronikus szolgáltatások iránt is. Erıforrás hatékonyság

66


o a rendszerintegráció következtében csökkennek a redundanciák, o a meglévı (e és nem e) infrastruktúra hatékonyabb használata, a kárba veszı kapacitások mennyiségének csökkenése. Egyéb, pénzben nem kifejezhetı hasznok: A nyújtott szolgáltatások színvonalának emelkedése o a felhasználók jobb kiszolgálása, o a szolgáltatások javuló konzisztenciája, egyenlı hozzáférési lehetıség, o a felhasználók elégedettségének javulása, o jobb kommunikáció a felhasználókkal, o a szolgáltatásokhoz hozzáférık számának növekedése, o a kormányzat megítélésének javulása, a felhasználók bizalmának növekedése, o a felhasználók véleményének jobb figyelembe vétele. A politikaalkotás támogatása o hozzájárul a kormány politikai célkitőzéseinek finomhangolásához, a célok koherenciájához, o információt szolgáltat a politikaalkotáshoz. Erısíti a demokráciát o erısíti a részvételi demokráciát, a felhasználók véleményének figyelembe vételét, és az átláthatóságot elısegíti, hogy több, mindig újabb és újabb adat legyen begyőjthetı erısödik a tranzakciók biztonsága 5.2. A felhasználók haszna

Pénzben kifejezhetı hasznok a fizetıs szolgáltatások olcsóbbak lehetnek, elkerülhetıvé válnak az újabb áremelések, mérséklıdnek az ügyintézéssel kapcsolatos információtovábbítás költségei (telefon, posta stb.), kevesebbet kell a hivatalokba történı utazásra költeni, csökkenek az olyan járulékos költségek, mint például a hivatásos tanácsadóknak fizetett díjak, egyre kevésbé lesz szükség közvetítık, segítık igénybevételére, speciális célszoftverek, és IKT eszközök vásárlására (ez elsısorban az üzleti szférának nyújtott szolgáltatásokat érinti) jövedelem-generáló lehetıségek az állampolgárok, a vállalkozások és a közvetítık számára („az adminisztratív terhek csökkenése”)

67


Pénzben nem kifejezhetı idımegtakarítások csökken a felhasználók ügyintézésre fordított ideje, nem szükséges a különféle szolgáltatásokhoz többször ugyanazt az adatot beadni, csökken a hivatalokba történı utazásra fordított idı. Pénzben nem kifejezhetı értékalapú elınyök hamarabb elintézıdnek az ügyek o rövidül a kérvények feldolgozásának ideje, o a megkeresésekre gyorsabban képes reagálni a közigazgatás, o interaktívabbá válik a kommunikáció, ami különösen az elmaradott, földrajzilag elzárt területek lakói számára jelent nagy elınyt. javul az informáltság o az információk megbízhatóbbak és naprakészebbek lesznek, o az információk gyorsabban és könnyebben hozzáférhetıek lesznek, o erısödik a transzparencia, átláthatóbbá válnak a közigazgatás folyamatai, o valósidejő információkhoz juthatnak a felhasználók, o erısödik a demokrácia. megbízhatóbbá válik a szolgáltatások nyújtása o csökken a hibaszázalék, o megbízhatóbbak és biztonságosabbak lesznek a tranzakciók, o konzisztensebbek lesznek a szolgáltatások, o az egész folyamat megbízhatóbbá válik. lesz választási lehetıség, elıtérbe kerülnek a kényelmi szolgáltatások o többféle csatornán válnak hozzáférhetıvé a szolgáltatások, a felhasználó kedve szerint választhat, hogy melyiket veszi igénybe, o a felhasználó kényelme fontos tényezıvé válik (a hét minden napján, 24 órán át fordulhat az ügyintézıkhöz), o csökken a félbehagyott tranzakciók és a reklamációk száma. prémiumszolgáltatások is lesznek o különféle extra eszközöket és módszereket alkalmaznak a felhasználók igényeinek kielégítésére, o az ügyfélszolgálat szolgáltatásai egyre sokrétőbbek lesznek, o személyre szabott szolgáltatásokat kap az ügyfél, o integrált szolgáltatásokat vezetnek be. 5.3. A kormányzat költségei Piactervezés és –fejlesztés üzleti tervek és megvalósíthatósági tanulmányok készítése,

68


piackutatás, a megfelelı gondosság biztosítása az elıkészítés igénybevétele), a tervek auditálása, a pályázatok elıkészítése, a tendereztetés megvalósítása

során

(szakértık

Rendszertervezés és –fejlesztés a hardver a szoftver licencdíjak a fejlesztés támogatása o program menedzsment, o a rendszer architektúrájának megtervezése, o változásmenedzsment és kockázatkezelés, o a követelmények definiálása, az adatok architektúrájának kialakítása, o teszt és értékelés tervezés, design o felhasználói interfészek és a használhatóság, o átalakítás vagy az üzleti folyamatok újratervezése, o rendszerbiztonság, o a felhasználók hozzáférése, o adat architektúra, o hálózati architektúra a fejlesztési fázis egyéb költségei o helyiség és irodai berendezések, felszerelések biztosítása, o utazás A rendszer megvásárlása és üzembe állítása beszerzés o hardver, o szoftver, o célszoftverek, o web hosting a személyzet biztosítása o további programmenedzsmenthez, o a belsı kommunikációhoz, o a folyamatok újratervezéséhez, o a rendszerintegrációhoz, o a rendszermérnöki tevékenység ellátásához, o a teszteléshez, értékeléshez, o az adattisztításhoz és az adatkonverzió végrehajtásához IT tréning A rendszer mőködtetése és karbantartása hardver o karbantartás, o korszerősítés, csere szoftver o karbantartás,

69


o korszerősítés, o licencdíjak fizetése, a távközlési hálózat igénybevételének költségei, üzemeltetés és menedzsmenttámogatás, o program menedzsment, o üzemeltetés, o háttérmentés és a biztonsági rendszer fenntartása, o IT helpdesk, folyamatos tréning, folyamatos monitoring és értékelés, egyéb üzemeltetési és karbantartási költségek

A „piacra jutás” és a szolgáltatás megvalósításának finanszírozási költségei személyzettel kapcsolatos költségek o belsı kommunikáció, o tréning, o az munkaerı átcsoportosításának költségei, o a felhasználókat kiszolgáló helpdesk mőködtetése, o call center mőködtetése, marketing és kommunikáció (a szolgáltatás népszerősítése) a felhasználók ösztönzése, díjkedvezmények adása, jogi tanácsadás

5.4. A felhasználók költségei Közvetlen költségek o IT hardver- és szoftvervásárlás, o az IT eszközök mőködtetése és karbantartása, o a telefon és internet használat költségei, o IT tanfolyamok és tanácsadás költségei, o az elektronikus aláírás megszerzésével kapcsolatos költségek, o az őrlapok, információs anyagok kinyomtatásának költségei Idıtényezık o A szolgáltatásnak az interneten történı megtalálására fordított idı, o Az információk elolvasására fordított idı, o E-mailek írására és a formanyomtatványok kitöltésére fordított idı, o Az ügy érdekében folytatott telefonbeszélgetések ideje 5.5. Az üzleti hatásokkal kapcsolatos kockázatok vizsgálata Mint minden fejlesztés, az e-kormányzati szolgáltatások fejlesztése is számos kockázattal jár. E kockázatok egyik csoportja abból fakad, hogy az e-kormányzati szolgáltatások nem elszigetelten, hanem egy nagy rendszer részeként valósulnak meg, fejlesztésük hatása több szinten is érinti a közigazgatás egészét. Az OECD szakértıi szerint minden e-kormányzati

70


szolgáltatásfejlesztés esetén az „üzletvitelre”, vagyis a közigazgatási szolgáltatások nyújtására gyakorolt hatásokat a következı területeken kell megvizsgálni:

A szolgáltatását fejlesztı szervezet „üzleti” tevékenységére gyakorolt hatások – Hogyan fog megváltozni az intézmény a szolgáltatás fejlesztése alatt, majd az implementációt követıen? Milyen kockázatokkal járnak ezek a változások, hogyan lehet kivédeni a várható kockázatokat? A közigazgatás egésze által nyújtott szolgáltatásokra gyakorolt hatások – Milyen hatása lesz a kifejlesztendı szolgáltatásnak a többi közigazgatási intézmény szolgáltatásaira és a felhasználókra a szolgáltatás fejlesztése alatt, majd az implementációt követıen? Más projektekre gyakorolt hatások és a változások hatásai – Milyen mértékben függ a fejlesztés más ugyancsak folyamatban lévı projektektıl, illetve milyen hatást gyakorol azokra, továbbá milyen hatásai lehetnek az esetleges változásoknak? 5.6. Milyen mőszaki kockázatokat kell számba venni? Az IKT fejlesztések jellemzıje, hogy igen gyorsan fejlıdı technológiai környezetben valósulnak meg, ami számos kockázattal jár. Ezekre feltétlenül számítaniuk kell az ekormányzati szolgáltatások fejlesztıinek, implementálóinak is. A mőszaki kockázatok közül a következıkre hívnánk fel tételesen is a figyelmet:

Technológiafüggıség - Új technológiák, új eljárások alkalmazása mindig nagy körültekintést igényel. Az e-kormányzati szolgáltatások fejlesztıinek felelıssége az alkalmazandó technológiákban rejlı potenciális kockázatok felmérése. Az innovációs szint megválasztása – Az innovatív megoldások választásának legnagyobb kockázata a még másutt ki nem próbált megoldások alkalmazásában, valamint a megvalósító stábnak az adott megoldás alkalmazásában való járatlanságában rejlik. A már mőködı rendszerekkel való integrálás megvalósításának kockázata – Az ekormányzati szolgáltatások fejlesztésénél mindig szem elıtt kell tartani, hogy az elkészülı megoldások képesek lesznek-e mind vertikálisan mind horizontálisan a már létezı rendszerekkel megfelelı módon kommunikálni. Biztonság – Minden e-kormányzati szolgáltatásfejlesztést igen komoly fizikai és technológiai biztonsági kontrollnak kell alávetni. Az IT beszállítók teljesítıképessége – Gondosan meg kell vizsgálni, hogy az alvállalkozók, a megoldásszállítók, tanácsadók rendelkeznek hosszú távon is megfelelı kapacitással ahhoz, hogy biztosítani tudják a szolgáltatás zavartalan mőködtetéséhez szükséges feltételeket. 5.7. Miért van szükség változásmenedzsmentre az e-kormányzati szolgáltatások fejlesztése során? A közigazgatási szolgáltatások elektronizálása komoly kihívást jelent az intézmények vezetıi és alkalmazottai számára egyaránt. A köztisztviselık zöme az állandóság, a kiszámítható munkahelyi viszonyok híve, meglehetısen nehéz az elektronikus megoldások iránti elkötelezettségre bírni ıket. Ezt a problémát nem lehet a lecserélésükkel megoldani, hiszen a szolgáltatások nyújtása terén megszerzett szakmai tapasztalataikra nagy szükség van az új

71


körülmények között is, a közigazgatáshoz nem, csupán az e-megoldásokhoz értı újgenerációs szakemberek nem tudják biztosítani a folyamatosságot. Az elektronizált szolgáltatások nyújtásának bevezetéséhez, továbbfejlesztéséhez szükség van változásmenedzsmentre, s ennek a költségeivel számolni kell a projektek során. A változásmenedzsmentnek többek között az alábbi kihívásokkal kell szembenéznie, az alábbi problémák kezelésére kell megoldást nyújtania:

Meg kell változtatni a közigazgatásban dolgozók munkakultúráját; A vezetıket az e-megoldások elkötelezett híveivé kell tenni; Le kell gyızni az újtól való félelmet, a változásokkal szembeni ellenérzéseket; Formális tanfolyamok, tréningek helyett célorientáltan kell átképezni a stábot; Motiválni kell a köztisztviselıket az e-megoldások alkalmazására; Kommunikálni kell az intézmény dolgozóival a várható változásokról, fel kell készíteni ıket az új típusú munkára; Fogékonnyá kell tenni ıket a változásokra.

72


6. Javaslatok egy mérési-értékelési keretrendszer tartalmára Az elızı fejezetben az OECD iránymutatásai alapján ismertettük az e-kormányzati szolgáltatások költség-haszon elemzése során figyelembe veendı szempontokat. A hazai mérési keretrendszerre vonatkozó javaslatainkat tartalmazó zárófejezetünket azzal kezdjük, amit ez a szervezet a magyar e-kormányzatról 2006-ban készített jelentésében megállapított.

„Az e-kormányzat Magyarországon az informatikai kiadásokról szól, nem pedig az igazgatási megtakarításokról. Az OECD felmérı interjúi alátámasztották azt a megállapítást, miszerint más OECD országokkal összevetve ritkán mutatható ki, hogy üzleti tervvel: 1) indokolnák, és emiatt részesítenék elınyben az e-kormányzati beruházásokat; 2) szemléltetnék, hogy a folyamatok átszervezése révén hogyan lehet megtakarításokat elérni az e-kormányzatnak köszönhetıen; és 3) ösztönöznék az elszámoltathatóságot, az átláthatóságot és a helyes projektirányítást. Ez részben abból a ténybıl következik, hogy az e-kormányzati projektek költségeinek és hasznának mérésére nincs kialakult nemzeti módszer.”62 „A jövıbeni e-kormányzati szolgáltatásokkal kapcsolatban megvan annak a kockázata, hogy ha a költségmegtakarítás alakulását nem lehet nyomon követni, akkor a cél elérését gátló tényezıket sem lehet feltárni és kiküszöbölni. Megoldást jelenthetne, ha már a tervezési folyamat megalapozása történne meg a célmeghatározás esetében a költség-haszon elemzés módszerének, a meghatározott cél megvalósításához pedig a költséghatékonyság számításának elıírásával.”63 Mindkét megállapítás helyes és jól jelzi a jelenlegi magyarországi helyzetet, az e-kormányzati szolgáltatások gazdaságosságának mérése körüli bizonytalanságot. A nemzetközi trendek és a belülrıl megfogalmazódó igény egyaránt azt mutatja, hogy mielıbb szükség van egy világos célokat követı, egyértelmő szempontokat figyelembe vevı magyar mérési és értékelési keretrendszer kidolgozására és alkalmazására. Kívánatos, hogy az e-kormányzati beruházások költséghatékonyságát vizsgáló módszertan egy átfogóbb, az e-közigazgatás egészét átölelı teljesítmény-mérési, értékelési modell része legyen. Mivel ez feltehetıleg olyan távlati célkitőzés, amely csak több lépcsıben valósulhat meg, a „gazdaságossági kritériumot” vizsgáló modult már elsı menetben, részben az átfogó modelltıl függetlenül is el kell készíteni, szem elıtt tartva a majdani integrációs követelményeket is. Olyan keretrendszer kidolgozására kell törekedni, amely egyaránt alkalmazható a központi közigazgatás és az önkormányzatok szintjén. Az elıbbi esetben elıírásokat is meg lehet fogalmazni, az utóbbiak esetében inkább iránymutatással, ajánlások megfogalmazásával lehet célt elérni. Ugyanakkor az önkormányzatok speciális igényeire, jellemzıen forráshiányos gazdálkodására is figyelemmel kell lenni, a módszertani elemek kell, hogy támogassák az önkormányzatok erıforrás-tervezését, ami nem csupán pénzügyi, hanem egyéb, pl. humán erıforrás, szervezeti stb. elemeket is magában foglal. Megjegyezzük, hogy a helyi szintő e-közigazgatás, az önkormányzatok esetében hazai bevált gyakorlat a költség-haszon mérés terén tudomásunk szerint még nem létezik, de ez nem is teljesen meglepı, hiszen a nálunk jóval fejlettebb országokban sincsenek még igazán ilyenek. 62

Bogóné Jehoda Rozália: Egy OECD országjelentés tanulságai - E-kormányzatunk a nemzetközi megítélés tükrében – Információs Társadalom 2007. 1. szám 63 Állami Számvevıszék: Jelentés az elektronikus kormányzati szolgáltatások fejlesztésének ellenırzésérıl, 2007. június (0713)

73


A mérésben és értékelésben leginkább élenjáró országokban is még elsısorban a központi kormányzat nagyprojektjeire kiterjedı módszertant fejlesztettek ki, amelyet ajánlás formájában, és leginkább követésre érdemes mintaként, a helyi/regionális szintekre is kiterjesztettek. A központi kormányzat e téren példamutató szerepet tud játszani. Az alapvetı költség-hatékonyság mérési módszertanok azonban értelemszerően a közigazgatás egészében közösek, az alkalmazásban inkább a felkészültség, a finanszírozási képesség, valamint a projektek nagyságrendje kell, hogy differenciáló tényezıként megjelenjen. Az e-közigazgatási szolgáltatások költséghatékony megvalósítása méréséhez szükséges módszertani javaslatainkat az eddigi hazai és nemzetközi tapasztalatokból kiindulva fogalmazzuk meg. Ezek a következık: -

A nemzetközi tapasztalatok azt mutatják: ma már alapkövetelmény, hogy az ekormányzati fejlesztések megalapozott mérési és értékelési háttérre épüljenek.

-

A mérés és értékelés át kell, hogy fogja a projekt (program) fejlıdésének valamennyi fázisát: a tervezést, a megvalósítást, majd a mőködtetést is.

-

Nem csupán az elıkészítı fázisban, a döntések támogatása, megalapozása érdekében szükséges a projekttervek részletes üzleti alapú vizsgálata, hanem a késıbbi fázisokban is, hiszen a mérés eredményei lehetıséget nyújtanak arra, hogy az esetleges hiányosságok és hibák korrekcióra és kiigazításra kerüljenek, sıt adott esetben le lehessen állítani az értelmetlen, indokolatlan beruházásokat. A mérés és értékelés így a kontrolling fontos eszköze lehet.

-

A projektek (programok) értékelésénél nem elegendı csupán a szők pénzügyi értelemben vett költség-haszon kalkulációt elvégezni, hiszen a „haszon”, az „eredmény” sokkal tágabb a pusztán üzleti alapú kategóriánál. A közösségi érték (public value) fogalmát kell alapul venni, ezt a fogalmi meghatározást Magyarországon is el kell végezni és a köztudatba emelni.

-

Az e-közigazgatás fejlıdése ma már Magyarországon is más minıségi fázisba jutott, ahol a szolgáltatások élethelyzetszerő, ügyfélközpontú, személyre szabott kialakítása az egyik fı rendezıelv. Másrészt a nagy volumenő fejlesztések uniós finanszírozásával számos olyan minıségi szempont is határozottan megjelent a projekt (program) javaslatok értékelésénél, mint pl. a – gazdasági, társadalmi, környezeti – fenntarthatóság követelménye, az esélyegyenlıségi szempontok érvényesülése, vagy éppen a – hazai és európai uniós – stratégiai illeszkedés foka. Ezek olyan „kvalitatív paraméterek”, amelyeket szintén, megfelelı nyomatékkal számba kell venni az értékeléskor.

-

Az e-közigazgatási szolgáltatások ki- és továbbfejlesztését célzó beruházások, fejlesztések zöme közép távon (2013-ig) elıreláthatóan az ÚMFT közigazgatási operatív programjai keretében, uniós társfinanszírozással valósul meg, így a mérési és értékelési keretrendszerrel összefüggı módszertani ajánlásokat is legfıképpen ezek irányába lehet és indokolt megfogalmazni, a sajátos helyzetbıl fakadóan így azok a támogatáspolitikai fejlesztésekhez, illetve ezek eredményességének vizsgálatához is egyfajta metodikai inputként használhatók fel. A mérési módszereket azonban – részben a késıbbi továbbfejlesztés lehetıségét is biztosítva – önállóan is indokolt megjeleníteni, hogy azt majd a PPP konstrukcióban megvalósuló fejlesztéseknél, illetve az esetleges autonóm finanszírozású projekteknél is alkalmazhassák.

74


-

A központi kormányzatban, és az ÚMFT keretében megvalósítandó fejlesztések esetében megfontolandó, hogy – legalábbis egy bizonyos értékhatár felett – a mérési és értékelési keretrendszer módszertani útmutatójának használatát kötelezıen írják elı, míg a kis volumenő, valamint a regionális és helyi (önkormányzati) fejlesztések esetében ezek ajánlottak legyenek. A francia MAREVA és az angol Gateway módszerek eljárásait például valamennyi jelentıs e-kormányzati fejlesztésre kiterjesztették, ez biztosította a programok/projektek koherens értékelését és összehasonlíthatóságát. Itt érdemes visszautalnunk az angol példára, ahol a központi kormányzatban bevált módszert regionális és helyi szinten, kötelezettség hiányában is, sokan követendınek találták.

-

Komplex mérési és értékelési keretrendszer hiányában is utalnunk kell arra, hogy e keretrendszer bizonyos módszertani alapelemei már most is léteznek, tehát nem a nulláról kell indulni. Az 50 millió euró feletti ún. nagyprojektek, valamint az 1 milliárd forint összköltséget meghaladó kiemelt projektek esetében elıírt költség-haszon elemzésekhez, üzleti terv készítéséhez már most is rendelkezésre állnak az NFÜ honlapján, az Európai Bizottság jóváhagyásával készített részletes módszertani útmutatók. Ezek következetes alkalmazását azonban számon kell kérni, hiszen európai uniós és hazai alapkövetelmény az „átláthatóság”, milliárdos nagyságrendő beruházásoknál pedig jogosan várható el, hogy – nem csupán a döntéshozók szintjén – ismertek legyenek a projektek/programok megtérülési-gazdaságossági mutatói.

-

Az érdekeltek körében tudatosítani szükséges, hogy az „eredményesség és gazdaságosság” ismerete azokban az esetekben sem nélkülözhetı, ha bizonyos magasabb kormányzati és társadalmi szempontok (pl. hazai és/vagy uniós jogszabályi kötelezettségek, stratégiai fejlesztések megalapozása stb.) a projektek/programok „negatív nettó jelenértéke” (kvázi gazdaságtalansága) esetében is azok megvalósítása mellett szólnak.

-

Természetesen a hazai viszonyok közé adaptálva, Magyarországon is indokolt lehet az angolszász országokban elterjedt üzleti eset (business case) alapú megközelítés, valamint a haszon-realizálás (benefits realisation) módszereinek, célkitőzéseinek alkalmazása. Minden egyes projekt esetében fontos ugyanis ismerni nem csupán a mőszaki megoldások milyenségét, korszerőségét és biztonságosságát, és az elérni kívánt cél megvalósulásának esélyeit, hanem a mögöttes üzleti hátteret is. Emellett számos nemzetközi példa utal arra, hogy nem elegendı az eredményeket, várható hatásokat megfogalmazni, de azok teljesülését folyamatosan kontrollálni, monitorozni és különbözı eszközökkel támogatni szükséges.

A fent leírtakból következıen a kialakítandó mérési-értékelési keretrendszernek a következı alapelveknek és elvárásoknak kell megfelelnie:

Vegye figyelembe a programok/projektek nagyságrendjét, a megvalósító céljait és jellegét (központi kormányzat versus önkormányzatok, európai uniós finanszírozás versus PPP-konstrukciók) Az üzleti eset elemzése alapkövetelmény és egyben kiindulási alap legyen, amelyhez különbözı szintő, mélységő módszerek kapcsolhatók (lásd pl. ROI, TCO, CBA, NPV stb.)

75


Az egyes módszerek alkalmazásának elıírása/ajánlása vegye figyelembe az „arányosság” követelményét, azt hogy az alkalmazásuk által megszerezhetı többletinformáció álljon arányban az alkalmazásukhoz szükséges idı- és költségigénnyel. Az „üzleti haszon és eredmény” csupán kiindulási alap legyen, törekedjen a „közösségi érték” minıségi elemeinek bekapcsolására. E tekintetben figyelembe kell venni az EU elvárásait is, hiszen az ÚMFT keretében megvalósuló projekteknek már most is eleget kell tenniük számos „kvalitatív” jellegő értékelési követelménynek (lásd pl. fenntarthatóság, stratégiai illeszkedés). Ezeket a minıségi paramétereket célszerő beépíteni az egységes értékelésbe, a jelenlegi külön-külön vizsgált szempontrendszer megközelítés helyett törekedni az integrált megközelítésre, amely inkább alkalmas arra, hogy belılük egy átfogó kép álljon össze a projekt/program eredményességére, s ebbıl következıen támogathatóságára vonatkozóan. Egy teljesen önálló hazai „modell” kifejlesztése nem csupán költséges megoldás lehet, de gátolhatja a nemzetközi (európai) összehasonlíthatóság követelményének teljesíthetıségét. Ebbıl fakadóan a mérési és értékelési keretrendszer összeállításakor törekedni kell a máshol már bevált gyakorlati megoldások (best practice) tapasztalatai, valamint a harmonizálásra irányuló közösségi kezdeményezések és ajánlások figyelembe vételére. Szintén az eddigi hazai és nemzetközi tapasztalatok (lásd pl. az angol gateway módszer) alapján a realitásokból kell kiindulni. Nem célravezetı és nem elegendı a sokszor bonyolult mérési módszertani útmutatókat elkészíteni (bár alapkövetelmény) támogatni is kell a felhasználókat azok alkalmazásában. A vállalati szférában bevett metódusok a közigazgatásban ma még általában idegenek, szokatlanok és nem ritkán komoly ellenállásba is ütköznek. Kevés az értı alkalmazásukhoz szükséges kompetenciákkal felvértezett alkalmazott. Az Egyesült Királyságban e „szők szakmai keretmetszet” áthidalására hozták létre az egyes minisztériumokban az ún. kiválósági központokat. Az érintett minisztérium(ok)ban (MEH EKK), illetve az NFÜ-ben célszerő lehet hasonló alapon felépülı csoportokat létrehozni, de szükség esetén ki is szervezhetı ez a feladat. E szakértıi csoportok, egyfajta support-ot ellátva, segíthetnek is az egyes felelıs projektgazdáknak a számítási-értékelési feladataik ellátásában, másrészt maguk is felvállalhatják – megfelelı háttéradatok és információk bekérése után – a kalkulációk és értékelések elvégzését. Megfontolandó, hogy a költség-hatékonyság mérését és értékelését, a keretrendszerben megfogalmazott metódust követve, minden olyan, az eközigazgatás fejlesztésével összefüggı jelentısebb projekt és program esetében írják elı, amely a központi költségvetésbıl és/vagy európai uniós támogatásból kerül finanszírozásra. A jelenlegi eljárásrend szerint, a kiemelt/nagy eközigazgatási projektekre vonatkozó projektjavaslatok elsısorban az érintett szakminiszter/kormánybiztos javaslatával kerülhetnek benyújtásra, amint az akciótervben történı elızetes nevesítés is mindenekelıtt az ı javaslatára történhet meg. A költség-hatékonyság mérésének elıírását és az eredmények értékelését az ı támogatása egyfajta alapkövetelményeként lehetne megfogalmazni. Ezt ugyanakkor a projekt továbbfejlesztése késıbbi szakaszában, az ún. projekt-csatornázás során is meg lehet tenni. A javasolt 76


módszer elınye, hogy az illetékes szakminiszter/kormánybiztos eleve már csak üzleti szempontból is jól átgondolt, megalapozott projekteket engedne tovább. Itt is hangsúlyozzuk azonban, hogy a támogathatóságnak nem az lenne a feltétele, hogy a beterjesztett projekt mindenképpen nyereséges legyen pénzügyi értelemben (ez persze nem is hátrány), hanem, hogy világos és valós kép alakuljon ki az üzleti megalapozottság, a reális finanszírozási igény tekintetében.

Az alapelveket és szempontokat, a követendı módszereket világosan rögzítı keretrendszer, illetve az ehhez kapcsolódó iránymutatások mellett hatékony lehet különbözı, a mérés-értékelés konkrét lebonyolítását, az egymás utáni lépések azonosítását segítı eszközök, útmutatók (toolkit-ek) és tájékoztató kiadványok összeállítása is. Az általunk jelen tanulmány mellékleteként felvázolt átfogó (e-)közigazgatási megfigyelési-mérési-értékelési keretrendszer alapkoncepciója kiindulási alap lehet a gyakorlati irányú továbblépéshez, a végleges koncepció kidolgozása azonban még további szakmai-tárcaközi egyeztetéseket igényel, szükséges a kormányzati kompetenciák, felelısségek és szándékok világos feltérképezése.

77

A. Az e-kormányzati szolgáltatások költséghatékony megvalósítását segítı elemzési módszerek és módszertanok

Recommend Documents