Universitas Katolik SOEGIJAPRANATA
Deposit Insurance: Belajar dari Praktek Terbaik WORKING PAPER/168/e/fak/c1/2010
ANGELINA IKA RAHUTAMI 2010
WORKING PAPER
2010
Deposit Insurance: Belajar dari Praktek Terbaik
Angelina Ika Rahutami 1
Abstract Bank is the important part in the financial market because it has a role to intermediate, manage risk, providing payment services and as a channel of monetary policy. On the other side, Bank has property that is particularly vulnerable. This condition will make possibilities of illiquidity and insovency. Base on these characters, the role of deposit insurance scheme as a safety net of the banking system is a must. Safety net is intended to restore public confidence to banking system. The benefits of deposit insurance are to stabilize the financial system, increase public confidence and make a systemi stability. The problems that arise from the convening of deposit insurance are moral haard, adverse selection and agency problem. Some previous studies showed that bank authority need to use a transparent design of DIS to reduce the occurrence of moral hazad and agency problem. Transparency can be done when the authorities consider abot the condition of bank health. Several empirial studies also showed that almost all of countries se the deposit insurance scheme and be a compulsory memebership of DIS. Key words: Deposit Insurance, moral hazard, agency problem, adverse selection
Krisis yang melanda dunia perbankan kita dewasa ini telah menyadarkan kita akan pentingnya perlindungan atas simpanan nasabah. Di samping itu, untuk menciptakan perbankan sehat harus dilakukan pendekatan yang terdiri dari tiga pilar utama, yaitu pengawasan, internal governance dan disiplin pasar. Banyak negara sepakat bahwa salah satu pendekatan yang diperlukan untuk membangun suatu sistim perbankan yang sehat dan kuat adalah dengan memberikan jaminan yang eksplisit bagi nasabah penyimpan. Dengan demikian peran deposit insurance scheme sebagai jaring pengaman sistem perbankan merupakan suatu keniscayaan. Sistem perlindungan simpanan seperti ini telah diterapkan banyak negara. Keterpurukan perbankan Indonesia pada tahun 1998 juga telah memicu munculnya penjaminan simpanan oleh pemerintah terhadap semua simpanan di 1
Dosen Fakultas Ekonomi dan Bisnis, Universitas Katolik Soegijapranata
2
WORKING PAPER
2010
lembaga perbankan. Penjaminan ini dimaksudkan untuk mengembalikan kepercayaan masyarakat domestik maupun mancanegara terkait dengan kondisi perbankan. Kajian ini akan membahas mengenai penjaminan simpanan atau deposit insurance baik dari sisi teori maupn hasil penelitian sebelumnya. Dengan belajar dari praktek baik yang ada diharapkan pemerintah dapat memilih kebijakan deposit insurance yang tepat yang tidak menimbulkan moral hazard. Teori Deposit Insurance Bank merupakan bagian penting dalam pasar finansial karena memiliki peran untuk melakukan intermediasi, mengelola resiko, menyediakan jasa pembayaran dan sebagai saluran dalam kebijakan moneter. Namun di sisi lain bank memiliki sifat yang sangat rentan sehingga sangat mungkin terjadi ilikuiditas dan insolvency. Biasanya berdasarkan hukum, deposit bank harus dibayarkan kembali kepada deposan. Permasalahan yang timbul adalah apabila bank mengalami bank run ataupun kerugian sehingga tidak dapat membayar deposit yang jatuh tempo. Untuk beberapa alasan pemerintah menyediakan jaring pengaman bagi bank yang secara umum termasuk didalamnya perlindungan terhadap deposit dan fasilitas LOLR. Negara menghadapi 6 buah pilihan yang berkaitan dengan perlindungan depositnya yaitu: 1. The Explicit denial of protection (misalnya di New Zealand) 2. Legal priority for claims of depositors iver other claimants during the liquidation of failed bank di samping deposit guarantee (misalnya di Australia) 3. Ambiguity regarding coverage 4. An implicit guarantee 5. Explicit limited coverage 6. Full explicit guarantee ( yang biasanya digunakan dalam periode krisis yang sistemik) Bila didisain dengan baik, maka sistem eksplisit deposit insurance lebih disukai karena dapat melengkapi prioritas legal. Terdapat 3 tujuan utama dalam sistem deposit insurance (DIS) dalam masa normal yaitu: 1. Melindungi deposan kecil 2. Menjelaskan aturan institusi deposit mana yang beroperasi dan mana yang mengalami kegagalan dan harus ditutup atau diselesaikan dengan cara lain 3. Membantu menstabilkan sistem finansial dengan membuat struktur insentif yang akan mendorong praktek perbankan yang baik Sedangkan tujuan yang lain adalah:
3
WORKING PAPER
2010
1. Memampukan bank baru dan kecil untuk berkompetisi dengan bank yang besar atau bank pemerintah 2. Mendefinisikan batasan bagi ekpos dari pemerintah terhadap kerugian 3. Mendorong bank untuk memberikan kontribusi berupa resolusi untuk kegagalan bank lain 4. Mencegah terjadinya panik yang akan menyebabkan bank run dan dengan demikian akan mengurangi resiko sistemik Bila deposit insurance dilakukan maka akan memberikan manfaat berikut: 1. Menstabilkan sistem finansial 2. Meningkatkan kepercayaan masyarakat dan stabilitas sistemik 3. Menaikkan tabungan dan mendorong pertumbuhan ekonomi Tugas deposit insurance dibedakan menjadi dua yaitu secara sempit dan secara luas. Tugas secara sempit meliputi: (i) Menjamin deposan kecil yang menjadi anggota institusi, (ii) Mengkompensasi deposan untuk meminimisasi gangguan pada perkonomian, (iii) Menetapkan dan mengumpulkan premi, (iv) Mengelola dana asuransi dan (v) Menginformasikan ke masyarakat mengenai aturan, tanggungjawab dan mendeskripsikan bagaimana deposit insurance berfungsi. Sedangkan tugas secara luas meliputi: (i) Memonitor kondisi industri perbankan untuk mengestimasi potensi kerugian dan mengambil tindakan untuk meminimisasi kerugian tersebut, dan (ii) Mengambil tanggungjawab dalam penyelesaian masalah institusi finansial yang dijamin Skema deposit insurance akan melindungi deposit baik baik pokok maupun bunganya. Sebagian besar DIS melakukan pembayaran per deposan dan bukan per deposito. Bentuk deposit yang akan dijamin oleh DIS adalah deposit yang termasuk dalam kategori berikut: 1. Deposit insurance untuk seluruh tipe yang menggunakan mata uang domestik 2. Promissiory notes yang sering dikeluarkan oleh perusahaan keuangan akan dilindungi jika perusahaan keuangan tersebut bergabung dengan institusi deposit insurance 3. Trust account, seseorang dapat dipilih untuk mewakili suatu grup, dimana coveragenya tidak hanya untuk satu orang 4. Deposit dengan mata uang asing. Penjaminan dilakukan untuk mendorong terjadinya stabilitas finansial Bila DIS dilakukan maka dalam sistem yang dibentuk melibatkan tiga lembaga atau tiga hal yang perlu diperhatikan yaitu: 1. Lembaga internal yaitu pemilik, dewan direktur dan manajer 2. Pelaku pasar yaitu deposan, kreditur lain dan peminjam 3. Kerangka aturan yang dibuat oleh agen pembuat diimplementasikan oleh supervisor
kebijakan
dan 4
WORKING PAPER
2010
Di samping lembaga-lembaga yang terkait dalam DIS, maka penyelenggarakan deposit insurance membutuhkan infrastruktur sebagai berikut: 1. Perlunya infrastruktur yang kuat mengenai hukum perdagangan dan masyarakat 2. Adanya pemahaman yang jelas mengenai tanggungjawab oleh pemilik bank dan manajer 3. Standar akuntansi dan audit yang diterima secara internasional 4. Pemaparan publik mengenai data bank 5. Adanya dukungan yang kuat dari LOLR dan kerangka manajemen resiko dalam sistem pembayaran yang memadai 6. Adanya supervisi, regulasi dan resolusi, dimana sistem regulasi dan supervisi harus: a) Memiliki otoritas supervisi untuk memaksa resolusi yang kuat terhadap masalah perbankan, dengan menggunakan mekanisme yang cepat pada saat bank menjadi undercapitalized atau menunjukkan tanda mengalami kejatuhan b) Capital requirement juga melindungi sistem deposit insurance c) Merestriksi bank yang dijamin untuk memegang hanya aset ayng aman d) Dalam tugas yang luas, supervisor membutuhkan otoritas untuk menutup dan melikuidasi atau menyelesaikan bank yang insolvent dalam bentuk insentivecompatible yang lain. Secara teoritis, dibangunnya sistem deposit insurance dianggap akan menimbulkan beberapa masalah. Masalah ini terutama muncul apabila dalam disain awal DIS tidak dilakukan dengan baik. Permasalahan yang muncul dari diselenggarakannya deposit insurance adalah: 1. Moral Hazard: perlindungan terhadap deposan dari kerugian, deposit insurance akan mengurangi insentif untuk memonitor bank secara ketat. Bank juga akan mengambil resiko yang lebih besar, karena adanya jaring pengaman (safety net) yang dibiayai negara apabila mereka mengalami kebangkrutan. Secara lebih rinci dapat dinyatakan sebagai berikut: a) Dengan adanya deposit insurance maka deposan akan merasa aman dan berhenti mengawasi institusi perbankan b) Deposit insurance menciptakan moral hazard untuk manajer bank karena mereka dapat mengambil aset yang lebih beresiko tanpa harus membayar lebih untuk deposit c) Agen pembuat kebijakan menjawab kekurangan pengawasan pasar dengan menaikkkan peraturan 2. Adverse selection : adverse selection muncul bila DIS menyediakan asuransi yang bersifat sukarela dan menetapkan premi yang tidak disesuaikan dengan resiko yang garansikan oleh bank. Dalam hal ini maka institusi yang lemah memilih untuk bergabung dalam sistem deposit insurance, sedangkan institusi yang kuat 5
WORKING PAPER
2010
tetap berada di luar DIS atau menarik dari keanggotaannya bila sudah terlanjut menjadi anggota. Ketika bank yang kuat menarik keanggotaannya, maka permi yang dibebankan ke anggota akan mengalami kenaikan untuk menutup biaya yang harus dibayarkan ke deposan dari bank yang gagal. Kenaikan ini akan mendorong bank dengan peringkat kuat berikutnya untuk keluar dari sistem sehingga yang tersisa dalam sistem hanya bank yang sangat lemah. 3. Agency Problem : masalah ini dapat muncul ketika agen memenuhi keinginan pribadi dibandingkan tujuan “principal” yang mempekerjakan dirinya Masalah ini dapat muncul jika DIS tidak bersifat insentive-compatible bagi seluruh pelaku yang secara langsung maupun tidak langsung mempengaruhi kontrak DIS. Kondisi ini merupakan kegagalan menyediakan insentif yang mendorong seluruh pelaku ekonomi. Agar DIS dapat berjalan dengan baik maka dibutuhkan sistem regulasi dan supervisi yang formal yang didalamnya melekat struktur insentif yang baik. Bila DIS didisain dengan baik maka akan muncul “best practices”, sedangkan dilain pihak bila tidak dilakukan dengan baik akan muncul masalah-masalah utama seperti yang dikemukakan sebelumnya. Tabel 1 berikut akan menyarikan best practice dan masalah yang akan muncul. Tabel 1. Kondisi Praktek Terbaik dan Permasalahan DIS Best Practice 1. Menghindari masalah insentif 2. Mendefinisikan sistem secara eksplisit dalam hukum dan aturan 3. Memberi supervisor suatu sistem yang berupa tindakan perbaikan segerha 4. Menyediakan coverage yang rendah 5. Membuat keanggotaan diwajibkan 6. Membayar deposit cepat 7. Menjamin kecukupan dana untuk mencegah insolvency 8. Premi yang menyesuaikan resiko 9. Mengorganisasi informasi dengan baik 10. Membuat disclosure yang memadai 11. Agen DIS independen dan akuntabel 12. Menjamin hubungan yang erat antara LOLR dan supervisor
Permasalahan yang Ditengarai dari Best Practice 1. Agency problems, moral hazard, adverse selection 2. Sistem akan bersifat implisit dan ambigu 3. Supervisor akan terlambat dalam bertindak 4. Coverage tinggi atau kadangkadang penuh 5. Skema sukarela 6. Menunda pembayaran 7. DIS underfunded atau insolvent 8. 9. 10. 11.
Premi flat rate Informasi buruk Misleading disclosure Adanya intervensi politis dan tidak akuntabel 12. Hubungan yang lemah
Sumber : Garcia (1999)
6
WORKING PAPER
2010
Sisi yang lain dari DIS dapat dipandang sebagai suatu lembaga asuransi namun perilakunya cukup berbeda dengan asuransi reguler. Asuransi secara umum membutuhkan struktur insentif yang kuat, tapi biasanya DIS cenderung mengalami defisiensi insentif karena terdapat sistem yang berbeda dengan asuransi yaitu: perbedaan pertama adalah asuransi pada umumnya secara langsung melibatkan hanya dua pelaku yaitu pemberi garansi dan entitas yang diproteksi, sedangkan dalam deposit insurance terdapat tiga pelaku yaitu DIS, deposan dan bank. Deposan dan bank mendapat manfaat dari garansi karena account deposan (kecil) dilindungi, sementara bank mendapat perbaikan kredit yang akan menaikkan dana yang tersedia. Sedangkan DIS hanya memperoleh manfaat tidak langsung. Perbedaan kedua adalah asuransi biasanya melindungi adanya adverse effect dari kejadian yang independen, sedangkan kegagalan bank sering tidak merupakan kejadian yang independen yang sering terjadi akibat kesalahan yang dibuat oleh salah satu penerima manfaat terutama bank sebagai hasil dari adanya garansi. Untuk mengurangi terjadinya moral hazard dan agency problem adalah dengan menggunakan disain DIS yang transparan. Transparansi dapat ditekankan ketika otoritas memperhatikan kondisi kesehatan bank. Dalam hal ini dibutuhkan supervisi dari otoritas untuk mendukung bank yang disiplin. Struktur DIS akan mendekati incentive-compatible bila keanggotaannya bersifat wajib, jika coveragenya kecil untuk menghalangi moral hazard dan juga premi asuransi disesuaikan dengan resiko untuk menghindari terjadinya adverse selection. DIS sebaiknya bertindak sesuai dengan keinginan deposan dan pembayar pajak yang mendukung dana. Dengan demikian sebagai konsekuensinya, DIS sebaiknya akuntabel bagi masyarakat, dan independent terhadap intervensi politik. Karena peran LOLR, supervisor dan DIS berbeda, maka sebaiknya ketiganya dipisahkan dalam lembaga yang berbeda pula. Meskipun demikian ketiga lembaga tersebut perlu untuk berbagi informasi dan berkoordinasi dalam tindakan mereka. Langkah yang dapat diambil untuk menghindari terjadinya moral hazard adalah: 1. Membuat sistem deposit insurance menjadi transparan, agar kepentingan nasabah terlindungi 2. Mendefinisikan dan mempublikasikan secara jelas deposit mana yang dijamin oleh deposit insurance 3. Informasi untuk supervisor dan agen deposit insurance. Supervisor membutuhkan informasi berkala yang akuran mengenai kondisi masing-masing bank. Sedangkan langkah yang dapat diambil untuk mengurangi terjadinya adverse selection adalah: 1. Membuat keanggotaan wajib 2. Premi yang disesuaikan dengan resiko. Cara yang dapat digunakan adalah meminta bank untuk membayar premi berdasarkan pada aset yang telah 7
WORKING PAPER
2010
disesuaikan dengan faktor resiko dan bukan atas deposit mereka. Yang kedua adalah dengan membebankan premi yang lebih rendah ke bank yang memiliki rasio kapital dan rating supervisory yang lebih tinggi Cara yang dapat digunakan untuk meminimisasi agency problem adalah dengan: 1. Intervensi politik yang terbatas sebagai sistem suport 2. Peraturan yang jelas mengenai siapa yang akan mendanai penjamin 3. Klarifikasi friksi antar instansi. Hal ini mengingat banyaknya pihak yang terlibat dalam pelaksanaan deposit insurance DIS paling layak digunakan dalam perekonomi dengan jumlah bank yang relatif banyak dan beroperasi dengan aturan yang sama. Deposit insurance tidak tepat untuk negara yang memiliki: 1. Ukuran – dimana hanya satu atau sedikit bank besar namun banyak sekali bank kecil 2. Kepemilikan – adanya beberapa bank pemerintah yang dominan dan memiliki garnasi eksplisit maupun implisit atas depositnya 3. Soundness – adanya beberapa bank yang dikelola dengan baik dan solvent yang bekerjasama dengan sejumlah bank yang insolvent
Kajian Empiris Deposit Insurance Beberapa hasil penelitian empiris menunjukkan telah cukup banyak negara yang melakukan skema deposit insurance sebagai suatu upaya untuk melindungi deposannya. Hampir semua negara yang menggunakan skema deposit insurance mewajibkan bank untuk menjadi anggota DIS (compulsory membership). Beberapa negara yang menggunakan DIS adalah sebagai berikut: Tabel 2. Negara yang Menggunakan Sistem Deposit Insurance Eksplisit Africa (10)
Asia (9)
Eropa (32)
Cameroon Chad Kongo Bangladesh India Jepang Austria Belgia Bulgaria Kroasia Czechnia Denmark Polandia Portugal Romania
Gabon Kenya Afrika tengah Korea Marshall islands Micronesia Estonia Finlandia Perancis Jerman Gibrlatas Yunani Hungaria Spanyol Swedia
Nigeria Tanzania uganda Filipina Sri lanka Taiwan Eslandia Irlandia Italia Latvia Lithuania Luxemberg Macedonia Belanda Norwegia
8
WORKING PAPER Slovakia Inggris Timur tengah (3) Bahrain Western hemisphere Argentina Brazil (14) Kanada Chili Kolombia
Switserland
2010
Turki Ukraina Oman Meksiko Peru Trinidad & Tobago USA
Lebanon Dominika Ekuador El savador Jamaica Venezuela
Sumber : Garcia (1999) Masing-masing negara memiliki skema eksplisit yang berbeda-beda baik dari sisi pembiayaan, coverage maupun premi. Tabel 3 berikut akan memuat beberapa contoh skema eksplisit deposit insurance dari beberapa negara. Tabel 3. Skema Eksplisit di Tahun 1999 : Pembiayaan, Coverage, dan Premi Negara/ provinsi Argentina Banglades Belanda Cameroon
Funding Has a Unfunded fund X
% premi tahunan
Insured deposit
X
Deposit Case by case Deposit & NPL
Pemerintah
Not applicable
Risk based 0.36-0.72 0.005 Ex post Risk-based 0,15% deposit +0,5% NPL Non
X X
Chili
Premi atau dasar taksiran
Filipina
x
Deposit
0.2
Jepang
X
Insured Deposit
0.048+ 0.036
Kenya Kongo
X X
Deposit Deposit & NPL
Korea
X
Deposit
0.15 Risk-based 0,15% deposit +0,5% NPL 0.05
Insured deposit
Ex post
All obligation
0.3 (max 0.5) + 0.7 as needed
Balance sheet item
On demand
Luxemberg
Meskiko
Switzerland
X
X
X
Coverage
$30.000 $2.123 Ecu 20.000 $5.336
DD in full and 90% coinsurance $2.375 per deposito $71.000, tapi penuh sampai Maret 2001 $1.750 $3.557
$14.600, tapi penuh sampai 2000 Coinsure 90% to ecu 15.00019.000 Penuh, kecuali subordinated debt, sampai 2005 $19.700
9
WORKING PAPER Negara/ provinsi Turki USA
Funding Has a Unfunded fund X X
Premi atau dasar taksiran Insured saving deposit Domestik deposit
% premi tahunan Risk-based 1 sampai 1.2 Risk-based 0-0.27
2010 Coverage
Penuh $100.000
Sumber : Garcia (1999) Dalam tabel tersebut terlihat bahwa sebagian besar negara pendanaan deposit insurancenya dibiayai secara formal. Juga sebagian besar negara menggunakan dasar taksiran atau premi berdasarkan deposit, dan sangat sedikit negara yang melakukan penjaminan atas NPL. Secara lebih rinci sistem deposit insurance akan dijelaskan dengan menggunakan studi kasus Jerman dan Amerika Serikat. Sistem Deposit Insurance di Jerman Sistem perbankan di Jerman secara tradisional merupakan bank komersial dan investasi yang melayani baik perusahaan maupun rumah tangga. Karakteristik skema deposit insurance di Jerman adalah sebagai berikut: 1. Terdapat tiga skema deposit insurance utama dari tiga grup bank utama di Jerman. Masing-masing grup memiliki skema yang berbeda, tim audit yang berbeda, dan semuanya bekerjasaman dengan Federal Banking Supervisory Office dan The Bundesbank 2. The Bundesbank dilarang oleh hukum untuk menjadi LOLR bagi skema deposit insurance 3. Coverage yang diberikan pada sistem deposit insurance di Jerman adalah sebagai berikut: 4. Seluruh bank dijamin sampai 30% dari kapital yang harus dipertanggungjawabkan pada institusi yang mengalami kesulitan 5. Kapital minimum untuk bank setidaknya adalah 1,5 juta Euro 6. Ukuran ekuitas rata-rata dari bank komersial adalah 295,6 Euro, dan rata-rata limit sekitar 90 juta Euro 7. Limit yang sangat tinggi membuat coverage dari deposit insurance menjadi sangat lengkap Dari sisi pembiyaan, pembiayaan deposit insurance di Jerman memiliki karakteristik bahwa pembiayaan dilakukan secara eksklusif oleh anggota bank, dimana anggota bank harus membayar premi sebesar 0,03% dari liabilitas terhadap kreditor lain setiap tahun. Bila bank masuk sebagai anggota baru maka akan dilakukan tambahan pembayaran sebesar 0,09%. Bila bank yang telah membayar lebih dari 20 tahun dan diklasifikasikan sebagai bank dengan resiko terendah (kategori A), maka bank tersebut 10
WORKING PAPER
2010
dapat dibebaskan dari pembayaran premi. Sedangkan Bank yang diklasifikasikan beresiko (B atau C) diminta untuk membayar tambahan premi sampai 250% dari premi reguler. Dalam DIS di Jerman tidak ada pembiayaan dari pemerintah Studi Kasus The Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) Di Amerika Serikat dikenal adanya The Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) dimulai pada 1 Januari 1934. Fungsi FDIC adalah memberikan pelayanan untuk menaikkan kepercayaan masyarakat pada sistem finansial di USA dengan mengidentifikasi, memonitor dan menanggung resiko melalui dana deposit insurance, dan dengan membatasi efek terhadap perekonomian dan sistem finansial keseluruh bila ada bank yang jatuh. Lembaga ini didanai oleh premi yang dibayar oleh bank atau lembaga keuangan sesuai dengan coverage deposit insurance dan dari pendapatan investasi US treasury securities. FDIC akan menjamin tabungan , cek dan deposit lain secara umum dijamin sampai $100.000 per deposan di setiap bank. FDIC merupakan lembaga yang terpisah dari Federal Reserve System. Untuk melindungi deposan, FDIC merespon secara cepat ketika bank mengamali kejatuhan. Institusi biasanya ditutup oleh otoritas yang telah mereka sepakati. FDIC memiliki berbagai pilihan untuk menyelesaikan masalah institusi perbankan, tapi solusi yang paling sering digunakan adalah menjual deposit dan pinjaman dari institusi yang jathu ke institusi lain. Bank yang dijamin juga akan membayar ke FDIC sebanyak empat kali dalam satu tahun agar tetap dijamin oleh FDIC. Uang yang dikumpulkan oleh FDIC dari bank akan dipisahkan menjadi 2 account yang berbeda yaitu Bank Insurance Fund (BIF) dan Savings Association Insurance Fund (SAIF) untuk jangka pendek Dalam berbagai penelitian deposit insurance, ditemukan hasil ayng ambigu antara apakah deposit insurance bermanfaat dan diperlukan atau tidak. Salah satu penelitian yang melihat bahwa deposit insurance tidaklah direkomendasikan adalah Penelitian White (1995). Penelitian White menggunakan data USA dan menyimpulkan bahwa deposit insurance tidak direkomendasikan karena alasan berikut: 1. Deposit insurance tidak diadopsi karena alasan melindungi deposan. Terdapat berbagai jalan untuk menaikkan kesehatan bank, dan masalah deposit insurance pada dasarnya merupakan eksperimen yang dilakukan oleh FDIC. Temuan saat ini menunjukkan bahwa diversifikasi istitusi secara geografis maupun produk merupakan alternatif yang lebih unggul. Di lain pihak kontraksi moneter dan politik krisis perbankan justru memberdayakan bank yang kecil 2. Sejarah dari perencanaan asuransi federal dan negara menunjukkan bahwa tidaklah mungkin untuk menghindari masalah moral hazard dan masalah lain yang melekat pada deposit insurance (salah satu contoh kasus adalah kanada yang mengadopsi deposit insurance pada 1967)
11
WORKING PAPER
2010
Sedangkan di sisi yang lain, Milhaupt (1999) melakukan penelitian dengan tujuan untuk mengetahui pengalaman Jepang dalam deposit insurance dan kegagalan bank. Sampai saat ini perdebatan literatur dan kebijakan mengenai deposit insurance masih berlangsung. Deposit insurance di Jepang dapat dibedakan dalam tiga fase yaitu: 1. 1971-1992, jaring pengaman formal telah dibangun, namun tidak mememiliki aturan yang memadai untuk mendorong stabilitas perbankan. 2. 1992-1997, jaring pengaman informal diterapkan, dan mendorong terjadinya devisasi dari pola intervensi tradisional terhadap masalah perbankan 3. Pada akhir 1990an, dibentuk jaring pengaman yang lebih eksplisit dengan melibatkan instusi lain dan perubahan hal-hal yang politis Dewasa ini sistem deposit insurance di Jepang dikelola oleh Deposit Insurance (DIC), yang merupakan perusahaan swasta khusus yang menjalankan tugasnya berdasarkan Deposit Insurance Law, dengan kontribusi kapital yang berasal dari Ministry of Finance (MOF), The Bank of Japan (BOJ) dan institusi finansial swasta. Jepang memiliki 17 deposit insurance yang memiliki karakteristik yang berbeda-beda. Tugas DIC adalah membatasi pengumpulan premi asuransi dan membayarkan ke deposan yang dijamin bila bank mengalami masalah. Jadi berbeda dengan FDIC, DIC tidak menjalankan peran aktif dalam penyelesaian masalah institusi finansial. Analisis jaring pengaman di Jepang menunjukkan bahwa : 1. Deposit insurance, dengan segala ketidaksempurnaannya, merupakan alternatif yang superior, dan merupakan proteksi pemerintah secara implicit bagi deposan serta merupakan intervensi yang bersifat diskresion pada saat bank mengalami masalah 2. Sistem deposit insurance yang dirancang dengan baik dengan memasukkan kebijakan yang kredibel mengenai penutupan bank merupakan titik awal yang efektif bagi pemerintah untuk menjalankan jarring pengaman. Penelitian Morrison (2004) menunjukkan bahwa skema deposit insurance menjadi populer dewasa ini, namun masih sedikit yang memahami bagaimana deposit insurance seharusnta didisain dan apa konsekuensinya. Penelitian Morrison menyediakan rasionalisasi baru mengenai syarat dari deposit insurance. Analisis dilakukan atas model di mana agen memiliha antara mendepositokan dananya di bank dan menempatkan dananya pada proyek yang dikelola sendiri meskipun kurang produktif. Banker memiliki nilai tertentu namun kemampuan manajemennya mengandung biaya, di samping itu dalam sektor perbankan memungkinkan terjadi adverse selection dan moral hazard. Deposan tidak sepenuhnya menghitung manfaat sosial yang muncul dari proyek manajemen oleh bank dan hanya sedikit deposito yang berada dalam kondisi ekuilibrium. Pembuat kebijakan dapat memperbaiki kegagalan pasar dengan menyediakan deposit insurance untuk mendorong bertambahnya deposit, namun di sisi lain penelitian ini juga 12
WORKING PAPER
2010
menemukan sebaiknya deposit insurance tidak didanai oleh bankers atau deposan tetapi menlalui pajak. Penelitian Kuritzkes berupaya untuk menjawab pertanyaan mengenai deposit insurance kacamata manajemen resiko dengan mengemukakan tiga isu kunci yaitu (i) seberapa besar yang harus didanai, (ii) bagaimana penilaian atas coverage deposit insurance dan (iii) siapa yang yang melakukan pembayaran bila terjadi kerugian. Model ini memperkenalkan sistem premi berbasis resiko yang secara eksplisit didasarkan pada distribusi kerugian yang ditanggung oleh FDIC. Distribusi kerugian dapat digunakan untuk menentukan tingkat dana yang dianggap mencukupi dan dengan menggunakan confidence interval tertentu dilakukan identifikasi pilihan harga berdasarkan resiko. Penelitian menemukan bahwa cadangan yang cukup untuk mengcover kurang lebih 99,85% distribusi kerugian berasal dari bank yang memiliki rating resiko BBB+. Temuan yang lain dalam penelitan Garcia (1999) menunjukkan bahwa rasio antara deposit coverage dan GDP per kapita antar negara berbeda-beda. Bila sistem deposit insurance lebih banyak menjamin tiap deposan (dan bukan jumlah depositonya), maka semakin besar rasio deposit coverage terhadap GDP perkapita menunjukkan indikasi perlindungan yang semakin tinggi. Dalam tabel 4 secara nominal coverage terbesar diberikan oleh Italia yaitu sebesar $125.000. Namun rasio coverage per GDP perkapita yang paling besar adalah Oman sebesar 8.8, sedangkan yang paling kecil adalah Austria yaitu 0,9. Tabel 4. Rasio Deposit Coverage terhadap GDP Perkapita, 1999 Negara/propinsi Austria Belanda Inggris Filipina Argentina USA Taiwan India Italia Oman
Coverage ($) 24.075 21.918 33.333 2.375 30.000 100.000 38.500 2.355 125.000 52.630
GDP/kapita ($) 26.246 24.143 23.598 880 9.649 31.433 11.633 387 20.633 5.986
Rasio deposit coverage 0.9 0.9 1.4 2.7 3.1 3.2 3.3 6.1 6.1 8.8
Sumber : Garcia (1999) Kesimpulan Penjaminan simpanan penuh umumnya diterapkan pada negara yang mengalami krisis keuangan. Penjaminan tersebut membawa konsekuensi pada peningkatan moral hazard di lembaga perbankan. Di lain pihak skema penjaminan terbatas (penjaminan ekplisit) akan mampu mengurangi moral hazard pemegang saham dan manajemen bank. Hal ini dapat terjadi karena tidak seluruh simpanan dijamin. 13
WORKING PAPER
2010
Referensi Milhaupt, Curtis J. (1999), Japan’s Experience with Deposit Insurance and Failing Banks: Implications for Financial Regulatory Design? Monetary and Economic Studies, Vol. 2, August Morrison, Alan D. (2004), Is Deposit Insurance a Good Thing, and If So, Who Should Pay for It? Harvard Working Paper, March 22 Kuritzkes, Andrew, Til Schuermann and Scott M. Weiner, Deposit Insurance and Risk Management of the U.S. Banking System: How Much? How Safe? Who Pays?, http://www.fdic.gov/deposit/insurance/initiative/OptionPaper.html. Garcia, Gillian GH (1999), Deposit Insurance : A Survey Of Actual And Best Practices, IMF Working Paper, WP/99/54 White, Eugene (1995), Deposit Insurance, Policy Research Working Paper 1541, World Bank, November Santomero, Anthony M. (1997), Deposit Insurance do We need it and Why?, Wharton Working Paper 97-35, august
14
